Теория государства и права. Краткий курс лекций

Тема 4. Функции государства

Понятие функций государства, их признаки и виды

Функции государства – это основные направления его деятельности. Посредством выполнения своих функций государство решает задачи, стоящие перед ним на определенном этапе развития, в функциях выражаются социальная сущность и назначение государства.

Функции государства следует отличать от его задач. Именно задачи, стоящие перед государством, обуславливают появление и осуществление его функций. Другими словами, задачи являются предпосылками появления функций государства, а функции государства – средствами решения его задач.

Функции государства обладают следующими признаками:

1. Это основные, главные направления государственной деятельности.

2. Функции государства осуществляются в особых формах и особыми методами.

3. Функции государства имеют свой предмет и свое содержание. Предмет функции государства составляет определенная сфера общественных отношений, подвергающаяся государственному регулированию. Содержание функции показывает, что делает государство в данной сфере, как оно регулирует данные общественные отношения.

Функции государства можно разделить на следующие виды:

1. Внутренние и внешние. Внутренние функции осуществляются внутри страны, внешние – на международной арене. В современный период в связи с тенденциями глобализации между ними стирается резкая граница, многие прежде внутренние функции приобретают международный характер.

2. Классовые и общесоциальные. Классовые функции направлены на удовлетворение интересов отдельных социальных групп, общесоциальные – на удовлетворение потребностей общества в целом. К классовым функциям можно отнести подавление эксплуатируемых классов эксплуататорским меньшинством, охрана различных видов собственности, например феодальной, поддержку существующего порядка отношений между классами, а нередко и сословного неравенства и т. д. К общесоциальным функциям можно отнести функцию разрешения социальных конфликтов на основе принципа равенства перед законом и судом, поддержку образования и культуры, социальное обеспечение и медицинское обслуживание населения и др.

3. Основные и неосновные. При этом указывается, что неосновные функции являются структурными частями основных. В то же время название «неосновные функции» представляется не очень удачным, поскольку сами по себе функции государства рассматриваются именно как основные направления его деятельности.

4. Общие и локальные. Общие осуществляются на всей территории государства, локальные – в отдельных регионах. Так, локальной можно считать функцию стимулирования развития Дальнего Востока и переселения в этот регион части трудоспособного населения. Некоторыми авторами выделяются так называемые глобальные функции, включающие разнообразную деятельность государств по решению глобальных проблем современного мира.

5. Постоянные и временные функции. К последним можно отнести, в частности, борьбу с экономическими кризисами, эпидемиями.

6. Иногда (по аналогии с функциями права) различают регулятивные функции государства, которые направлены на развитие существующих общественных отношений (например, экономическая, социальная), и охранительные, т. е. деятельность государства, направленная на охрану существующих общественных отношений (охрана прав и свобод граждан, охрана границ, охрана природы и т. д.).

7. Некоторые авторы различают законодательную, исполнительную и судебную функции. Представляется, что данная классификация характеризует не функции государства, а функции его органов, формы осуществления функций государства.

8. В современных государствах иногда выделяется так называемая генеральная функция – охрана и защита прав и свобод человека и гражданина.

Формы и методы осуществления функций государства

Функции государства осуществляются не в произвольном порядке, а в особых формах и особыми методами, причем круг этих форм и методов достаточно ограничен. Внешнее практическое выражение деятельности государства по реализации своих функций в конкретных условиях получило в литературе наименование форм осуществления государственной власти, или форм осуществления функций государства.

Существуют две основные классификации форм осуществления функций государства:

1. Законодательная, исполнительная, судебная и контролирующая деятельность.

2. Правовые и неправовые (организационные) формы.

Различие между данными формами состоит в том, что правовые формы связаны с изданием правовых актов, а организационные – не связаны. Если говорить подробнее, то к правовым формам осуществления функций государства относятся те, которые определены конституцией, законами, иными правовыми актами и совершаются на основе правовых актов и в соответствии с процедурами, установленными ими. Неправовые формы – текущая организационно-оперативная деятельность (совещания, инструкции и консультации подчиненных и др.). Неправовые в данном случае отнюдь не означает противоправность, незаконность. «Неправовые» формы по сути законны, просто прямо не урегулированы правом.

К правовым формам относятся:

1) правотворческая деятельность. Это форма осуществления функций государства путем издания, изменения или отмены норм права;

2) правоприменительная деятельность. Эта форма связана с деятельностью по исполнению требований норм права путем издания правоприменительных актов. В правоприменительной деятельности различаются две разновидности: оперативно-исполнительная и правоохранительная.

Методы осуществления функций государства – это фактически приемы, способы государственной деятельности. Иногда методы отождествляют с формами деятельности государства. К традиционным методам осуществления функций государства относятся убеждение и принуждение. В условиях рыночной экономики возрастает роль методов материального стимулирования, например премирования, предоставления налоговых льгот, льготного кредитования и т. д. Также некоторые авторы пишут и о других методах: запретах, дозволениях, репрессиях и т. д.

Иногда методы осуществления функций государства также делят на экономические, административные и идеологические; демократические и авторитарные.

Функции современного российского государства

Функции современного Российского государства определяются теми целями и задачами, которые стоят перед ним на нынешнем этапе его исторического развития. Эти цели и задачи в своей значительной части закреплены в Конституции в качестве нормативных ориентиров (социальное государство, правовое государство, человек и его права и свободы как высшая ценность и т. д.)

К основным внутренним функциям современного Российского государства можно отнести:

1. Функцию охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, провозглашается обязанность государства охранять права и свободы человека и гражданина.

2. Функцию охраны правопорядка и борьбы с правонарушениями. К выполнению этой функции привлечены многие органы государства: Федеральная служба безопасности, прокуратура, органы полиции и др. Выполняя эту функцию, государство устанавливает меры юридической ответственности за совершение правонарушений и применяет их к правонарушителям.

3. Экономическую функцию. Осуществляя эту функцию, государство:

– устанавливает правовые основы рынка;

– защищает различные формы собственности;

– управляет предприятиями государственной формы собственности;

– борется с монополизмом и недобросовестной конкуренцией;

– защищает права потребителей и т. д.

4. Функцию налогообложения. Содержание данной функции составляет формирование и пополнение государственной казны, прежде всего государственного бюджета.

5. Социальную функцию. Выполняя данную функцию, Российское государство:

– устанавливает минимальный размер оплаты труда;

– поддерживает семью, материнство, отцовство и детство;

– определяет правовые основы охраны труда;

– выплачивает пенсии и социальные пособия и т. д.

6. Экологическую функцию. Правовую основу осуществления данной функции, помимо Конституции РФ, составляют законы «Об охране окружающей среды», «О недрах», «Об экологической экспертизе» и др.

7. Функцию развития науки, культуры и образования. В современной России в этом плане актуальной остается задача охраны национальной самобытности, в том числе национальных языков. В России действуют Основы законодательства РФ о культуре.

К основным внешним функциям современного Российского государства относятся:

1. Функция обороны страны.

2. Функция сотрудничества с другими государствами, в том числе в решении глобальных проблем человечества.

3. Функция интеграции в мировую экономику и привлечения иностранных инвестиций.

4. Функция участия в урегулировании международных конфликтов.

5. Функция участия в международных организациях и др.

Тема 5. Механизм государства

Понятие механизма государства

Функции государства осуществляются посредством его механизма, с помощью специальных государственных органов. Именно опираясь на свой механизм, государство осуществляет власть, решает стоящие перед ним задачи.

Понятием «механизм государства» характеризуется прежде всего статическая сторона государства. Он создается в соответствии со стоящими перед государством задачами и целями для реализации его функций. В последнем случае механизм государства связывается с динамической стороной существования и деятельности государства.

Механизм государства – это система государственных органов, осуществляющих государственную власть, функции государства. Термин «механизм государства» получил неоднозначную трактовку в отечественной науке. Одни авторы отождествляют его с государственным аппаратом, другие считают механизм государства более широким образованием и включают в него не только государственные органы, образующие государственный аппарат, но и принудительные учреждения государства, именуемые иногда материальными придатками (тюрьмы, армия, полиция и т. д.), а также методы осуществления власти. Материальные придатки примыкают главным образом к исполнительной власти; данная часть государственного механизма охраняет государственный и общественный строй, защищает государство от внутренних и внешних врагов, поддерживает правопорядок (служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, армия, принудительные лечебно-профилактические учреждения). Иногда в механизм государства включают государственный аппарат как систему органов государства, а также государственные предприятия и учреждения.

В самом узком смысле государственный аппарат понимается как система исполнительных органов государства. Вместе с тем существует позиция, что термином «государственный аппарат» обозначаются органы государства в статике, а термином «механизм государства» – те же органы государства, но в динамике.

В литературе выделяется ряд признаков механизма государства. Так, М. И. Байтин отмечает следующие признаки:

1. Механизм государства – это система государственных органов, основанная на единстве принципов организации и деятельности.

2. Механизм государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношением и взаимосвязями.

3. Между государственным механизмом и функциями государства существует тесная обратная связь. Функции осуществляются, обретают жизнь при помощи государственного механизма, посредством деятельности всей системы государственных органов. Вместе с тем от функций государства зависит структура государственного механизма, они непосредственно влияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства.

4. Механизм государства для обеспечения возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на социальные процессы и сферы располагает необходимыми финансовыми и иными материальными средствами (здания, оборудование, другое имущество, деньги).

Структура механизма государства исторически изменяется, зависит от конкретных задач, стоящих перед тем или иным государством на определенном отрезке его развития. Первичным структурным элементом механизма государства является государственный орган.

Обобщение всех анализируемых признаков позволяет прийти к выводу: механизм современного Российского государства – это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на принципе разделения властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата

Под принципами организации и деятельности государственного аппарата следует понимать наиболее важные, ключевые идеи и положения, лежащие в основе его построения и функционирования.

Данные принципы имеют исторически изменчивый характер. Например, в СССР действовал ряд принципов, которые сегодня можно назвать устаревшими: например, принципы партийного руководства или демократического централизма.

Функционирование государственных органов, в том числе принципы организации и деятельности государственного аппарата, государственных служащих регламентируются в современной России Федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ; «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 августа 2004 г. № 79-ФЗ; «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ и др.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата в России подразделяются на общие и частные. Общие относятся к государственному аппарату в целом, а частные распространяются на отдельные органы или группы органов. Примером частного принципа является несменяемость судей (данный принцип распространяется лишь на судебные органы).

Общие принципы в нормативной литературе делят на две группы:

1) закрепленные в Конституции РФ;

2) закрепленные в законах.

В Конституции РФ закреплены такие принципы, как народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность и конституционность.

Законодательство о принципах деятельности государственных органов претерпело за последние десятилетия определенные изменения. Так, в действовавшем некоторое время в постсоветской России Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ были закреплены следующие принципы:

– верховенство Конституции и законов над другими нормативными актами, в том числе должностными инструкциями;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

– равный доступ граждан РФ к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

– обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими органами и должностными лицами в пределах их компетенции;

– принцип профессионализма государственных служащих;

– гласность;

– ответственность государственных служащих за принимаемые решения;

– внепартийность государственной службы, отделенность религиозных объединений от государства.

В действующем в настоящее время Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ закреплены следующие принципы построения и функционирования системы государственной службы:

– федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

– законность, т. е. неуклонное соблюдение и исполнение государственными органами, государственными служащими требований норм права;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе;

– единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– профессионализм и компетентность государственных служащих;

– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Особое значение сегодня приобретает такой принцип организации и деятельности государственного аппарата, как законность.

Некоторые принципы организации и деятельности государственного аппарата не закреплены в действующем законодательстве, но выдвигаются в юридической науке. Это такие принципы, как сочетание жесткой дисциплины по вертикали и делового сотрудничества по горизонтали, сочетание коллегиальности и единоначалия, экономичность государственной службы.

Понятие, признаки и виды органов государства

Орган государства представляет собой первичную ячейку, первичный структурный элемент механизма государства. Государственные органы построены по иерархическому принципу. В литературе выделяются следующие признаки государственных органов:

1. Они создаются и действуют на основе правовых актов. Прежде всего это нормативные правовые акты. Деятельность государственных органов регламентируется нормами права, выраженными в специальных источниках (законах, инструкциях, положениях и т. д.). Кроме того, государственные органы самостоятельно решают текущие вопросы своего функционирования путем издания индивидуальных правовых актов.

2. Органы государства наделены властными полномочиями. Круг данных полномочий зависит от места государственного органа в системе механизма государства. Именно в наличии властных полномочий заключается главное отличие государственных органов от общественных объединений.

3. Государственные органы обладают определенным кругом прав и обязанностей, совокупность которых называется компетенцией. Соблюдение государственным органом пределов своей компетенции является частью реализации в государстве принципа законности.

4. Органы государства состоят из государственных служащих и соответствующих подразделений, объединенных едиными целями.

5. Орган государства имеет соответствующую материальную базу, финансовые средства, которые требуются для осуществления его компетенции. В современном законодательстве России закреплено предписание, запрещающее государственным служащим использовать эту материально-техническую базу, а равно и иное государственное имущество нецелевым образом.

Таким образом, орган государства – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного аппарата, состоящая из государственных служащих и наделенная властными полномочиями.

Классификацию государственных органов можно провести по различным основаниям:

1. Первичные и вторичные (производные) органы. Первичные создаются и функционируют на основе конституции или законов, например Президент РФ, Правительство РФ. Производные создаются для обеспечения деятельности первичных органов (например, Администрация Президента РФ).

2. Центральные и местные органы. В федеративных государствах органы государственной власти можно разделить на федеральные и органы субъектов федерации.

3. В соответствии с принципом разделения властей можно выделить законодательные, исполнительные, судебные, а также контрольно-надзорные органы.

4. По способу формирования различают избираемые (например, Государственная Дума), назначаемые (министры) и формируемые (Совет Федерации) органы.

5. По времени действия государственные органы могут быть постоянными, временными и чрезвычайными.

6. По сфере компетенции различают органы общей компетенции (правительство) и органы специальной компетенции (министерства и ведомства).

7. По способу принятия решений можно выделить коллегиальные органы (например, правительство) и единоличные (например, президент).