Несовершенные институты. Возможности и границы реформ

Thráinn Eggertsson

Thráinn Eggertsson

Imperfect Institutions

Possibilities and Limits of Reform

Перевод с английского МАКСИМА МАРКОВА И АЛЕКСАНДРА ЛАЩЕВА под научной редакцией ДАНИЛЫ РАСКОВА

РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ СЕРИИ «НОВОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ МЫШЛЕНИЕ»:

Автономов В. C. (НИУ ВШЭ), Ананьин О. И. (НИУ ВШЭ), Анашвили В. В. (РАНХиГС), Болдырев И. А. (Университет им. Гумбольдта, Берлин), Заманьи С. (Болонский университет), Кламер А. (Университет им. Эразма Роттердамского), Кудрин А. Л. (СПбГУ), Макклоски Д. (Университет Иллинойса, Чикаго), Мау В. А. (РАНХиГС), Нуреев Р. М. (НИУ ВШЭ), Погребняк А. А. (СПбГУ), Расков Д. Е. (СПбГУ), Широкорад Л. Д. (СПбГУ)

Imperfect Institutions: Possibilities and Limits of Reform by Thráinn Eggertsson

Licensed by The University of Michigan Press

Copyright © by the University of Michigan 2005. All rights reserved

© Издательство Института Гайдара, 2022

Предисловие к русскому изданию

«Несовершенные институты» расширяют анализ моей предыдущей книги «Экономическое поведение и институты» (также доступной в русском переводе)^[1] в двух направлениях – это детальное обсуждение возможностей и ограничений институциональных реформ, а также обзор последних достижений экономической теории институтов. Кроме того, мною вводится концепция социальных технологий, которые дополняют и взаимодействуют с физическими технологиями. Моя покойная подруга и учитель, Элинор Остром, посвятила свою жизнь исследованию управления местными общедоступными ресурсами, которое осуществляется на основе кооперации групп акторов, совместно пользующихся общинными ресурсами, такими как пастбища, системы ирригации или озера. Остром была убеждена, что пользование общедоступными ресурсами представляет собой модель для всего общества. В «Несовершенных институтах» я следую по намеченному Остром пути и представляю конкретные ситуации, заимствованные из экономической истории моей родной страны – Исландии, которые, наряду с другим эмпирическим материалом, на простых примерах иллюстрируют роль институтов.

В «Несовершенных институтах» я доказываю, что контроль центральных властей над институтами ограничен, или, если выражаться точнее, что правительство обычно не способно радикально воздействовать на социальные результаты в желательном направлении путем изменения институциональных рамок общества. Существует четыре значительных ограничения государственной институциональной политики: а) Децентрализованные социальные нормы являются фундаментальным элементом социальных институтов. Нормы – это медленно изменяющиеся когнитивные поведенческие правила, которые лишь в незначительной степени находятся под контролем правительства; b) Политики и эксперты обладают неполным знанием о социальных технологиях, то есть о том, как разрабатывать такие институты, контрактные соглашения и системы управления, которые соответствовали бы как конкретным новым физическим технологиям, так и преобладающим социальным нормам; с) Подобным образом, ограниченным является также понимание политиками потенциала и эволюции новых физических технологий, особенно так называемых технологий общего назначения. Вдумайтесь, например, как мало мы знаем о вероятном будущем развитии и применении цифровых технологий и биотехнологий; d) Наконец, выбор центрального руководства ограничивается соображениями власти и личного интереса, так как его представители осознают, что существенные институциональные реформы приведут к изменению баланса сил.

Из всего этого следует, что проведение важной институциональной реформы представляет собой тонкое искусство. Институциональная реформа требует смирения, проведения, когда это возможно, множества параллельных экспериментов и постоянного совершенствования новых систем, пока они не начнут хорошо функционировать. Незначительные институциональные изменения осуществляются постоянно, а радикальные институциональные изменения выходят на первый план в двух случаях: а) Когда страна с относительно низким уровнем производительности принимает решение ускорить свое продвижение к мировой границе производственных возможностей; b) Когда весь мир сталкивается с новой технологией общего назначения, в настоящее время это цифровые технологии.

В наиболее радикальных прогнозах на будущие десятилетия утверждается, что цифровизация и новые биотехнологии полностью преобразуют рынок труда, заменив значительную часть рабочей силы умными машинами. В этот раз это не приведет к усилению эксплуатации трудящихся масс – они просто потеряют свое значение. При отсутствии эффективного мирового правительства национальные власти будут не способны затормозить или изменить направление движения новых технологий. Если подобные прогнозы оправдаются, то Вторая машинная эра даст мне по крайней мере время отдохнуть у бледного огня^[2] с тремя русскими спутниками, которые сопровождают меня всю жизнь, – Владимиром Набоковым, Антоном Чеховым и Дмитрием Шостаковичем, и эта мысль меня успокаивает.

Рейкьявик, апрель 2019

Трауинн Эггертссон

Благодарности

Более двадцати лет я черпал вдохновение и мотивацию в трудах Дагласа Норта, идеи которого всегда на годы опережали мои. Даг – это отважный мыслитель и настоящий друг. Именно ему я посвящаю эту книгу.

«Несовершенные институты» я рассматриваю как продолжение своей предыдущей книги, «Экономическое поведение и институты», целью которой был синтез того вклада, который новый институционализм привнес в экономическую теорию. Теперь я представляю читателю новую книгу, которая посвящена применению концепций нового институционализма в политике и отражает современные разработки в данной области, а также результаты моих собственных размышлений.

При написании этой книги неоценимую помощь мне оказали коллеги, как дома, так и за границей. Я благодарен им всем, но их число настолько велико, что лишь немногие упомянуты ниже. В последние годы значительную часть своего времени я провожу вдали от своих корней в Исландском университете. Первоначально по пути институционализма меня направили мои друзья в Университете Вашингтона в Сент-Луисе. Два года, проведенные вместе с Лин и Винсентом Остром, а также с их командой из рабочей группы по изучению политической теории и анализу политики в Индианском университете, были незабываемы, как интеллектуально, так и эмоционально. Столь же важны и восхитительны были два года в Гуверовском институте Стэнфордского университета. Среди всех замечательных людей из Стэнфордского университета я в особом интеллектуальном долгу перед Барри Вайнгастом и Авнером Грейфом. Один семестр, проведенный со Стивеном Н. С. Чунгом в Школе экономики и финансов Гонконгского университета, открыл для меня окно на Дальний Восток. Два семестра в Институте исследования экономических систем общества Макса Планка в Йене открыли мне дверь в немецкий институционализм и современную Германию. К сожалению, моя связь с Йенским институтом была прервана из-за безвременной и трагической болезни его директора и уважаемого коллеги, Манфреда Е. Штрайта.

В последнее время я проводил осенний семестр в Исландии, а весенний – в Нью-Йорке, первоначально в качестве стипендиата Олина в Школе права Колумбийского университета. Возможность ближе познакомиться с правовыми аспектами институтов, а также насладиться исключительным интеллектуальным сообществом профессоров и студентов школы права были замечательным опытом. То же самое относится и к контактам с факультетом политической науки. За все это я благодарен Виктору Голдбергу, Ричарду Нельсону и многим другим друзьям из Колумбийского университета. В настоящее время моим «вторым домом» является факультет политологии Нью-Йоркского университета, внештатным профессором которого я являюсь, наслаждаясь превосходным интеллектуальным окружением при постоянной поддержке бескорыстных коллег. В особом долгу я перед главой факультета Брюсом Буэно де Мескита.

Исландский университет относится к своему блудному сыну с терпением и великодушием. Мне бы хотелось особенно отметить бывшего президента университета Свеинбьёрна Бьёрнссона, а также бывшего декана Аугуста Эйнарссона. Некоторые из моих коллег в Исландии прочитали отдельные главы рукописи – это Аусгейр Йонссон, Торвальдур Гульфасон и Труггви Тор Хербертссон. Гилфи Зоега прочитал всю рукопись. Я благодарю их за ценные рекомендации. Также я благодарю множество профессоров, аспирантов и участников конференций из разных стран, оказавших мне помощь с этой книгой.

Редактор серии, Тимур Куран, критически пересмотрел практически каждый параграф моего текста, так же как его общую структуру и логику. Данная книга значительно выиграла в результате его предложений. Кроме того, я благодарен за вдумчивые комментарии двум анонимным рецензентам. Сотрудники издательства Мичиганского университета были необыкновенно эффективны, полезны и воодушевляющи. Я благодарен моему собственному первому редактору, Эллен М. Маккарти, а также сменившему ее Рафаэлю Аллену. Марсия Лабренц отвечала за исправление ошибок и прекрасно справилась со своей работой. Также я благодарен Келли О’Коннор, помощнику редактора, за ее помощь.

Наконец, мне бы хотелось выразить теплую благодарность личным друзьям и членам семьи, поддерживавшим меня самыми разными способами.

Предисловие
Потерянные возможности

В последние два с половиной столетия научная и технологическая революция создала поразительные возможности для всего человечества, но ее выгоды были присвоены, в первую очередь, жителями промышленных стран. Основная часть населения Земли живет в так называемых развивающихся странах, которым достались лишь немногие из этих возможностей; даже в экономически развитых странах существуют отстающие регионы и отрасли. Данная книга посвящена потерянным возможностям, то есть вопросу о том, почему большинство народов не воспользовались всеми преимуществами технологической революции. Я выдвигаю предположение, согласно которому корни этой проблемы находятся в несовершенстве социальных институтов.

Данный труд продолжает и расширяет работу, начатую мной в книге «Экономическое поведение и институты» (Eggertsson 1990; Эггертссон 2001), где осуществлена попытка упорядочить и синтезировать различные теории в области изучения социальных институтов. Это мультидисциплинарное направление исследований, рассматриваемое мною в 1990 году, достигло зрелости в 1980-е годы, и тогда при написании книги я ограничил свой обзор теми концепциями, которые модифицировали неоклассическую экономику, не затрагивая ее основные методы. Новая институциональная экономическая теория стремится объяснить, как институты координируют поведение, влияют на трансакционные издержки, а также стимулируют или блокируют экономическую деятельность. Моя книга 1990 года представляет собой описание пейзажа новой институциональной теории, так сказать, от равнин до горных вершин, начиная с изучения экономических результатов, которые порождаются разными видами институтов прав собственности; переходя затем к анализу организации обмена, включая контракты, фирмы и рыночные практики; и заканчивая обозрением социальных и политических рамок экономической деятельности. Основное внимание было уделено (добровольным и недобровольным) трансакциям и трансакционным издержкам, что оказалось плодотворным методом анализа организаций, как экономической, так и неэкономической активности.

Как представляется, многие люди полагают, что предпосылка или претензия новой институциональной экономической теории заключается в том, что мир всегда эффективен. Данное представление ошибочно, хотя его можно понять, поскольку часть литературы задается следующими вопросами: Различается ли структура эффективной экономической (и социальной) организации в зависимости от вида деятельности или от среды, в которой осуществляется обмен? Если такое различие существует, то не возникает ли оно потому, что разные проблемы измерения, мониторинга или принуждения к исполнению требуют разных решений? В таких исследованиях осуществляются попытки проверить логику подхода трансакционных издержек и, например, объяснить различия в структуре фирм и в контрактных соглашениях на конкурентных рынках решением разных трансакционных проблем. В основе подобных работ лежит предпосылка о том, что рыночная конкуренция отбирает эффективные соглашения и структуры, устраняя при этом более затратные. В некоторых исследованиях в качестве эффективного решения трансакционных проблем в мире ограниченного знания и примитивной технологии описываются даже институты племенных обществ. Как предполагается в таких работах, примитивные общества не могли бы справиться с силами природы без эффективной организации.

Механизмы фильтрации социальных соглашений, там, где они существуют, осуществят отбор только среди доступных (и часто несовершенных) структур, а критерием такого отбора не всегда выступает экономическая эффективность. В тех случаях, когда литература поражена систематической погрешностью на основе эффективности, это отражает не основополагающие методы новой институциональной экономической теории, а тип мышления отдельных ученых. На самом деле подход трансакционных издержек является эффективным способом анализа нерациональных социальных соглашений и помогает нам лучше понимать проблемы открытого доступа, порочных режимов регулирования и деструктивных экономических систем.

В тех случаях, когда социальные структуры стабильны, а социальные системы приносят ожидаемые и желаемые результаты, существует относительно низкий спрос на новое знание о глубокой логике и внутренних механизмах таких структур и систем. Власти, как они полагают, знают, как управлять своими системами, и этого достаточно. Всплеск интереса к институциональному анализу в конце 1980-х годов следует понимать в этом контексте. В этот период институты и экономические системы привлекли к себе пристальное внимание. В Европе и Центральной Азии советские государства и их экономики потерпели крах; в развивающемся мире некоторые экономики оказались в глубоком кризисе, тогда как в других возникли экономические чудеса; некоторые индустриальные экономики, похоже, страдали от экономического склероза; возникло новое экологическое движение, возвестившее о катастрофических побочных эффектах индустриализации; и, наконец, развитие компьютерной науки и биотехнологий создало ранее неизвестные проблемы владения и прав собственности.

Новая институциональная экономическая теория немедленно привлекла к себе интерес ученых и реформаторов во всем мире, предложив свежий способ размышления об экономической организации и ее более широком социальном контексте. Тем не менее, как оказалось, данная область исследований не в полной степени оправдала ожидания реформаторов – или мои собственные. Новая институциональная экономика, описанная в моей книге 1990 года, преимущественно представляет собой статическую теорию, анализирующую логику отдельных институтов и тех социальных результатов, к которым они приводят, но эта теория не дает основы для политических рекомендаций. К подобному заключению приходит и Банерджи в своей работе о «применении экономической теории» (Banerjee 2002). Обсуждая старый вопрос о том, является ли экономическая теория позитивной или нормативной дисциплиной, он утверждает, что каждое ее направление делает свой собственный выбор: «Например, взаимосвязанные подобласти позитивной политической экономии и институционального анализа явным образом сосредоточены на интерпретации мира» (Banerjee 2002, 2). А в примечании он добавляет, «Канонические примеры подобного стиля исследований включают работы Стиглера (Stigler 1986), Олсона (Olson 1965) и Норта (North 1981)» (Banerjee 2002, 2). Таким образом, здесь мы остаемся с интересным вопросом о том, почему новая институциональная экономическая теория не придала большего значения политическому применению своих концепций.

«Несовершенные институты» перерастают «Экономическое поведение и институты» в двух направлениях. Части I и II (исследование конкретной ситуации) посвящены институциональному провалу; часть III намечает пути систематических размышлений об институциональной политике. Теперь я кратко обобщу основные особенности моего подхода в этой книге.

Отправной точкой исследования относительной бедности некоторых стран является современная теория экономического роста. За последние пятьдесят лет теория экономического роста прошла через три фазы, на протяжении которых эта теория неизменно подчеркивает, что двигателем устойчивого роста экономики являются технологические изменения. Хотя экономисты предпочитают размышлять о технологиях как об общественных благах, которые неконкурентны в потреблении и, после их изобретения, доступны всем, совершенно очевидно, что развивающиеся страны не применяют современные технологии. Мой подход к решению этой загадки, описанный в главах 1 и 2, заключается в том, чтобы разделить технологии на производственные технологии и социальные технологии. Я доказываю, что подобное различение имеет ключевое значение с аналитической точки зрения, поскольку производственные технологии обладают характеристиками общественных благ, тогда как социальные технологии передаются не так просто. Например, бедной стране гораздо проще эффективно перенять или изобрести заново производственные технологии, применяемые на алюминиевых комбинатах, чем перенять Конституцию США или западное контрактное право. Современные производственные технологии, однако, не могут быть эффективны, если они не дополнены социальными технологиями минимального качества. Развивая аргументацию в этом направлении, я прихожу к выводу (как это было сделано и другими исследователями) о том, что конечной причиной бедности в развивающихся странах являются не финансовые и инженерные проблемы, а социальные и политические факторы, связанные с несовершенными институтами. Концепция социальной технологии может напомнить некоторым читателям о социальной инженерии и крупномасштабном социальном планировании, но это не входило в мои намерения. Термин социальные технологии используется у меня как описание механизма или децентрализованного процесса, в котором социальные институты приводят к определенным социальным результатам (специально этому посвящен третий параграф главы 2). Я доказываю, что несовершенство институтов представляет наиболее существенное объяснение относительной бедности народов.

Таким образом, основное внимание в этой книге сосредоточено на тех институтах, которые приводят к бедности и экономической отсталости. Может показаться, что институциональная патология не входит в число тем, которые имеют большое значение. Однако я убежден, что пристальное исследование институциональных болезней приведет нас к выводам и даст нам знание не только о природе здоровых институтов, но и о возможных способах лечения.

В главах 2 и 3 я модифицирую стандартные методы теории рационального выбора путем включения в них того, что я называю социальными моделями процесса принятия решений. Моя аргументация заключается в том, что как обычные люди, так и политические деятели ведут себя подобно представителям социальных наук, когда пытаются понять социальные структуры и принимать решения в социальном окружении: они стремятся уложить его сложность в простые социальные модели. Те социальные модели, которые специально структурируются для разработки политики (акторами одного или другого типа), я называю политическими моделями. Хотя предполагается, что акторы ведут себя рационально, в терминах своих политических моделей, сложность их выбора зависит от сложности этих моделей. Данный подход не исключает возможности того, что иногда акторы следуют рутинам. Особенно меня интересует идеологический дрейф – связанный с движением социальных моделей отдельных групп в сопоставимых направлениях, например с движением к более религиозному (светскому) государству или к централизации (децентрализации) экономической деятельности.

В главах 4–7 исследуются различные аспекты ловушек бедности и рассматривается научная литература в поисках их объяснения. Ловушки бедности, которые обычно включают политические, экономические и культурные элементы, представляют социальное равновесие на низком уровне технологического развития и дохода. В этих главах обсуждается, например, политическая логика несовершенных экономических институтов; роль неэффективных социальных норм; а также причины, по которым социальные институты могут быть эффективны в обычном статическом состоянии, но при этом обладать неэффективной динамикой, блокирующей структурную реформу. Чтобы дополнить теоретический раздел книги и довести до кульминации обсуждение ловушек бедности, я включил в книгу исследование конкретной ситуации о причинах голода в Исландии. Смертельная ловушка бедности в этой стране включала как внешние, так и внутренние элементы, а мой анализ сосредоточен на загадке пропавшей отрасли – широкомасштабного рыболовства, которое возникло только к концу XIX века.

В части III я обращаюсь к проблеме институциональной политики и ее разработки. Это исследование я начинаю, в поисках ориентиров, с обращения в главе 8 к теории экономической политики, которая возникла после Второй мировой войны, чтобы подкрепить макроэкономическую политику и планирование. В действительности теория экономической политики представляет применение математической теории принятия решений на основе которой формулируются рекомендации для политиков о том, как использовать политические модели для достижения наилучших возможных макроэкономических результатов. Хотя данный подход не связан ни с одной из конкретных экономических теорий, его основатели иллюстрировали свой метод с помощью традиционной кейнсианской макроэкономики, которая была в моде в то время. Я вкратце описываю, как макроэкономика рациональных ожиданий преобразовала наш образ мысли о политике, приписывая политические модели репрезентативным экономическим акторам, а также предполагая, что частные акторы способны оказывать противодействие политике. Я также обсуждаю макроэкономику ограниченной рациональности, которая исследует то, как различные акторы формируют, уточняют и координируют свои политические модели, что выступает необходимым условием достижения равновесия рациональных ожиданий. Наконец, я формулирую некоторые уроки, которые можно вынести для институциональной политики из более чем полувековых размышлений о макроэкономической политике.

В главе 9 обсуждается, как эндогенная политика ограничивает институциональную реформу, осуществимую практически, и даже ей препятствует, если буквально воспринять логику стандартных теорий рационального выбора. Если социальные структуры известны полностью, то парадокс Бхагвати говорит нам о том, что в ситуации социального равновесия не существует акторов, которые желали бы и были бы способны к реформе социальных институтов (за пределами того, что уже было сделано или запланировано). Ограниченность информации и неполнота политических моделей несколько ослабляют парадокс Бхагвати, создавая возможности для консультирования и убеждения (особенно во времена повышенной неопределенности), что может привести к пересмотру политики. И все же один из моих главных выводов заключается в том, что экономисты склонны недооценивать значение эндогенной политики и границы реформ.

После обсуждения различных шоков, которые иногда ослабляют ловушки бедности, в главе 10 доказывается, что история страны влияет как на успех реформ, так и на те направления, которые они принимают. В тех случаях, когда экономисты рассматривают экономику изолированно от остального общества, у них иногда возникает искушение утверждать, что страна, такая как, например, Китай, делает ошибку, следуя определенным путем, вместо того, чтобы выбрать некоторую другую стратегию экономических реформ, которая, очевидно, имеет гораздо большую отдачу. Подобная аргументация часто ошибочна, потому что путь реформирования не избирается свободным образом из большого набора альтернатив, но возникает в результате торга и столкновений между социальными группами с конфликтующими интересами. Путь реформирования скользок, распространены развороты, а история отбрасывает длинную тень, воздействуя на то, как страны справляются с институциональными реформами. Для иллюстрации этой точки зрения я использую три конкретных случая: Китай, СССР и Ботсвану.

В главе 11 исследуется вопрос о том, почему трансплантация или иное внедрение новых социальных технологий (например, современного правового кодекса) представляет собой деликатную задачу с неопределенными результатами. Нам необходимо знать больше о причинах значительных негативных эффектов трансплантации, минимальных уровнях легитимности, необходимых для поддержания экономического роста, а также о наименее затратных стратегиях, которые бедные страны могут принять для достижения требуемого уровня экономического развития. Я доказываю, что провалы новых институтов часто имеют довольно простые причины, в число которых необязательно должен входить непримиримый конфликт между традиционными социальными моделями и современными институтами. Государство может просто слишком мало инвестировать в инфраструктуру и функционирование современных социальных систем, таких как правовые системы. Более того, даже при наличии доброй воли центрального правительства традиционные (часто местные) центры власти могут предпринимать меры для саботажа новых систем, напрямую подрывающих их влияние.

Назовем также другие соображения. Имеющие свидетельства говорят о том, что осуществимый путь к прогрессу, доступное открытие, варьируется в разных странах в зависимости от исторических и политических причин. Не существует единственного метода перехода к современной экономике. Более того, неполнота политических моделей приводит к тому, что политические процессы включают торг в условиях неопределенности, а также обучение, ведущее к последовательному обновлению публичных и частных политических моделей. Мы мало знаем о том, какое направление может принять такая динамика. Часто экономические системы хорошо работают значительный период времени, но в некоторый момент начинают демонстрировать свойства склеротичности и кризисности, при этом представители социальных наук гораздо лучше могут объяснить подобные поворотные пункты ex post, чем предсказать их. Наконец, я завершаю эту книгу описанием эмпирического примера, который иллюстрирует тонкое искусство значительной институциональной реформы – попытки исландского правительства, предпринятые в конце XX века для внедрения элементов исключительных прав собственности в двухсотмильной зоне рыболовства этой страны.