Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

В декрете от 18 ноября 1917 г. СНК заявил, что готовится закон об увеличении пайков, а также уравнении офицерских и солдатских пайков: «Замедление в обнародовании этого закона вызывается исключительно ожесточенным саботажем министерств и банков»[192]. СНК открыто указал на необходимость разрешения этого вопроса революционным путем – конфискацией средств зажиточных людей: «только революционная самостоятельность и революционный почин местных Советов в борьбе против злоупотреблений и корысти буржуазии способны решить наболевший вопрос»[193].

Первоначально выдача пайка ничем не обусловливалась, но с апреля 1918 г. по указанию Комиссариата социального обеспечения общая выдача пайка была прекращена. В дальнейшем пайки выдавались исключительно нетрудоспособным и неимущим членам семей солдат, находившихся в плену, пропавших без вести или ставших инвалидами[194].

По аналогии с довольствием военнослужащих паек членам их семей предполагалось выдавать в натуральной форме. Однако нерешенность вопроса о пенсионном обеспечении красноармейцев в итоге привела к тому, что продовольственный паек был полностью заменен денежной компенсацией. Постановлением СНК от 1 апреля 1918 г.[195] пайки семей красноармейцев разрешалось заменять денежными выплатами (100 рублей ежемесячно) в случаях, когда выдача продуктов представлялась затруднительной. В тяжелейших экономических условиях того времени, когда деньги обесценивались с каждым днем, а цены на продукты росли с неимоверной скоростью замена продовольственного пайка деньгами фактически означала отсутствие какого-либо социального обеспечения семей военнослужащих.

Относительно пенсионного обеспечения крестьянских семей в декрете ВЦИК «О социализации земли», опубликованном 19 февраля 1918 г.[196], содержалось декларативное указание на то, что неработоспособные члены семей земледельцев должны быть призреваемы за счет органов советской власти. Однако эта норма не получила дальнейшего законодательного развития. Семьи умерших крестьян-участников коммунарных объединений (артелей, товариществ и т. д.) передавались на обеспечение этих обществ. Так, например, в уставе Первого Российского Общества землеробов-коммунистов от 21 февраля 1918 г. было закреплено, что «после смерти общинника семья его должна быть обеспечена Обществом»[197]. Определение круга членов семьи умершего кормильца, порядка исчисления обеспечения в коммунах отсутствовало.

В изучаемый период частично сохраняется пенсионное обеспечение за выслугу лет, введенное еще до октября 1917 г. В отличие от вышеуказанных видов пенсионного обеспечения, основанных на небольшой, но все же законодательной базе, источниками правового регулирования пенсий за выслугу лет можно назвать лишь ведомственные акты Комиссариата социального обеспечения, носившие официально рекомендательный, но по сути – обязательный характер.

Анализ официальных отчетов Комиссариата социального обеспечения свидетельствует о том, что дореволюционный институт пенсионного обеспечения за выслугу лет в изучаемый период сохранялся в отношении гражданских служащих: «пенсии выдаются за долголетие службы, не обращая внимание на то, что пенсионер может быть способен к труду и имеет источники к существованию»[198]. Кроме того, как указывалось выше, в это время продолжали действовать пенсионные кассы учителей, за счет которых до революции реализовывалось обеспечение за выслугу лет работников просвещения.

Разумеется, ситуация, когда пенсии выплачивались исключительно за выслугу лет, без учета степени утраты трудоспособности, явно противоречила принципам пролетарского государства. Но в условиях переходного периода, когда отсутствовал действенный механизм контроля, да и разделение на трудовые и нетрудовые элементы происходило исключительно на уровне «революционного правосознания», это было неизбежно. Следует отметить, что Народный комиссариат социального обеспечения все же призывал подведомственные организации комплексно подходить к назначению таких пенсий, т. е. принимать во внимание степень нуждаемости и утраты трудоспособности: «пенсии за выслугу лет и за долголетие без утраты трудоспособности и при наличии других источников существования не выдаются»[199]. Указанные ведомственные рекомендации фактически положили начало процессу замещения дореволюционного института пенсионного обеспечения за выслугу лет советским институтом пенсионного обеспечения по инвалидности.

Таким образом, перечень иных оснований наступления права на пенсионное обеспечение, помимо инвалидности, в изучаемый период очень ограничен. Продолжают действовать институты, введенные до революции, – обеспечение по случаю потери кормильца, за выслугу лет. Намечается введение самостоятельного правового регулирования обеспечения семей красноармейцев и трудового крестьянства.

Подробное изучение периода становления советской власти убедительно доказывает, что правовое регулирование пенсионного обеспечения обладает в этот период как рядом общих с предыдущим имперским этапом развития черт, так и рядом особенностей, свойственных новой эпохе. К общим относятся: ряд правообразующих оснований пенсионного обеспечения (инвалидность вследствие несчастного случая на производстве или военной службе, потеря кормильца), сохранение основных форм пенсионного обеспечения, сохранение действия дореволюционного законодательства в отношении рабочих и нижних чинов военнослужащих. В числе специфических характеристик следует выделить изменение круга субъектов пенсионного обеспечения в соответствии с классовым подходом, изменение источника финансирования социального страхования (взносы работодателей), переход управления страховыми кассами к рабочим.

Правовое регулирование пенсионного обеспечения в изучаемый период характеризуется приоритетом стихийно складывающейся правоприменительной практики над законотворчеством, что влечет неравномерность регламентации одних и тех же общественных отношений в различных регионах страны. Законодательные акты содержат множество норм декларативного характера, реализация которых была невозможна в условиях тяжелой социально-экономической обстановки того времени. Предмет правового регулирования пенсионных правоотношений остается таким же, как и до революции – имущественные общественные отношения по предоставлению средств существования нетрудоспособным лицам, но качественно меняется содержание этих правоотношений. Классовый подход, примененный ко всем сферам правового регулирования, предопределил дальнейшее направление развития пенсионных правоотношений в тесной связи с трудовой деятельностью управомоченного субъекта.

Глава 2
Пенсионное законодательство периода «военного коммунизма»
(вторая половина 1918 г. – начало 1921 г.)

§ 1. Характеристика субъектного состава, форм реализации пенсионных прав и обязанностей

Круг субъектов пенсионного обеспечения, сформировавшийся в первый год становления советской власти на базе трех социальных групп (рабочие, служащие и трудовое крестьянство), сохраняется и в период «военного коммунизма». При этом намечаются две ключевые тенденции дальнейшего развития права социального обеспечения по кругу лиц. Во-первых, создаются юридические условия для увеличения численного показателя субъектов, управомоченных на получение пенсий и пособий. Так, циркулярное распоряжение Народного комиссариата труда «Об организации и порядке работы по страхованию от несчастных случаев» от 6 августа 1918 г.[200] предписывало расширить круг застрахованных от увечий до круга застрахованных на случай болезни, распространив его на всех лиц без различия пола, возраста, вероисповедания и т. д.

Во-вторых, развивается профессиональная дифференциация субъектов обеспечения, что было обусловлено объективными предпосылками. Во время гражданской войны и иностранной интервенции первоочередным, политически важным делом для советского государства становится обеспечение красноармейцев и членов их семей: «призывая трудящихся в Красную Армию для защиты Советской Республики, Советское Рабоче-Крестьянское Правительство с первого же дня призыва берет заботу как о самом красноармейце, так и об его семье и хозяйстве, принимая все меры к тому, чтобы семейства красноармейца не терпели ни в чем нужды»[201]. Таким образом, в период «военного коммунизма» государственные приоритеты в ряду субъектов пенсионного обеспечения устанавливаются в пользу красноармейцев и членов их семей. Это выражается в расширении круга красноармейцев, подлежащих пенсионному обеспечению. Так, декретом СНК от 21 января 1919 г.[202] пенсионное обеспечение, предоставлявшееся солдатам Красной армии и членам их семей, было распространено также на моряков Красного флота, пограничную охрану, продовольственные отряды, железнодорожную охрану, бывших красногвардейцев, рабоче-крестьянские боевые дружины, командный состав Красной армии. Понятием «красноармейцы» с этого времени охватываются все обозначенные категории военнослужащих.

Установление тотального государственного контроля над всеми отраслями экономики в период «военного коммунизма» неизбежно привело к стремительной бюрократизации управленческого аппарата. В свою очередь это отразилось и на круге субъектов пенсионного обеспечения. Разумеется, официальное введение пенсионного обеспечения чиновников в условиях военного времени и острого дефицита бюджетных средств было бы слишком вызывающим на тот момент. Однако статистика назначений пенсий за особые заслуги перед государством показывает, что основная доля таких пенсий приходилась именно на высокопоставленных советских чиновников и членов их семей[203]. Таким образом, из общей массы служащих в составе субъектов, управомоченных на получение пенсионного обеспечения, в этот период следует особо выделить государственных чиновников (главную опору правительства в реализации политики «военного коммунизма»), в отношении которых фактически начинает складываться система советского пенсионного обеспечения за особые заслуги.

В категории гражданских служащих особенно ярко прослеживается дифференциация по профессиональному принципу. Так, в отношении медицинских работников некоторое время действовали специальные льготы по пенсионному обеспечению. Подобное явление объяснялось на тот момент крайней заинтересованностью государства в привлечении медиков на борьбу с эпидемиями смертельно опасных болезней (чумы, тифа, холеры, «испанки»), которые были следствием социальных бедствий военного времени. На страницах периодических изданий тех лет постоянно встречаются статьи, подобные этой: «сыпной тиф развивается все больше и больше: за последнюю неделю насчитывается уже более 400 заболеваний, из которых половина приходится на рабочий квартал. Развитию эпидемии сильно способствует очень скудное питание населения, так как, например, по декабрьским карточкам население ничего, кроме хлеба, не получило»[204].

Беднейшее крестьянство не исключалось из числа субъектов пенсионного обеспечения, однако объем его государственной поддержки был минимальным. В архивных документах содержатся немногочисленные сведения о выдаче пособий нетрудоспособным крестьянам. В качестве иллюстрации можно привести заявление одного крестьянина из с. Лыскова в Макарьевский уездный отдел социального обеспечения, датированное 29 декабря 1918 г.: «Настоящим покорнейше прошу Лысковский комитет о следующем: я в настоящее время крайне нуждаюсь, так как сам в преклонном возрасте, имею 60 лет от роду, работать не могу, на своих руках имею вдову с 2 ребятами 1,5 и 5 лет, а средств нет никаких». На заседании коллегии уездного отдела социального обеспечения от 7 февраля 1919 г. было решено ввиду бедственного состояния семьи выдать единовременное пособие в размере 100 рублей[205]. Подобная мера пенсионного обеспечения за счет разовых пособий в условиях растущей дороговизны часто практиковалась в то время: «…в нашем законодательстве существует целый ряд пробелов, и эти пробелы восполняются выдачей пособий из экстраординарных сумм того или иного учреждения. Приходится признать, что выдача таких пособий прямо неизбежна, пока государство не организовало дела социального обеспечения во всей широте»[206].

В период «военного коммунизма» сохраняются пенсионные правоотношения, возникшие еще на основании дореволюционных нормативно-правовых актов, о чем подробно говорилось в предыдущей главе. В основном это наблюдается при пенсионном обеспечении семей военнослужащих, обязательства по которому принимала на себя еще Российская империя[207].

Об этом свидетельствуют архивные документы – например, прошение крестьянки села Никольского Макарьевского уезда Нижегородской губернии от 20 июня 1918 г.: «Прошу выдать принадлежащий мне паек за моего сына, который был взят на военную службу еще с первой мобилизации 20 июля 1914 г., а в настоящее время он находится в плену вот уже 3 года. Сама я работать не могу, потому что мне 66 лет. Однако мне известно, что матери, находящиеся в таком же положении, получают пайки еще с начала войны»[208]. Волостной совет вынес резолюцию о назначении пособия со дня обращения. В письме Макарьевского уездного совета крестьянских и рабочих депутатов от 30 октября 1918 г. № 2930, адресованном в Нижегородскую казенную палату, говорится: «Согласно ст. 53 Закона 25 июня 1912 г. отдел социального обеспечения препровождает сведения Белозерского волостного совета от 21 июля 1918 г. о умершем на военной службе М. А. Шибанове, его семейном положении, состоящем из жены Авдотьи и сына Якова и о неутере его права на получение пенсии и просить о назначении жене Шибанова установленной по Закону пенсии»[209]. В докладе заведующего отделом социального обеспечения исполкома Нижегородского уезда А. И. Галочкина в 1921 г. сообщалось об увеличении количества назначений пенсий «старым пенсионерам», получавшим пенсии на основании Устава о промышленном труде, и инвалидам «старой армии»: в 1920 г. было выдано пенсий на 21 человека в общей сумме 330 480 рублей за год, старым пенсионерам на 68 человек в общей сумме 845 559 рублей за год[210]. Такое явление, как признание новым государством пенсионных правоотношений, возникших еще до революции, но применимых к новым социально-политическим условиям, советские исследователи определяли как «правопреемство», отличая его от «преемственности», т. е. воспроизведения в праве всего «положительного старого»[211].

К числу «старых» пенсионеров относились исключительно те лица, которые удовлетворяли условиям о нетрудоспособности и острой материальной нуждаемости. Так, в информационном листке пенсионного отдела Народного комиссариата социального обеспечения за июнь 1918 г. сообщалось, что «отделом производится опись старых дел и рассылка их в местные отделы комиссариатов социального обеспечения. Удовлетворяется ряд поступивших ходатайств о возобновлении пенсий (главным образом пенсионеров Ведомства Императрицы Марии) после тщательного выяснения их имущественного положения и трудоспособности»[212]. В распоряжении Народного комиссара социального обеспечения № 41 от 31 июля 1918 г. давались указания: «пересмотреть старые пенсии и выдавать их лишь нетрудоспособным и не имеющим средств к существованию»[213].

В соответствии с этими требованиями должны были пересматриваться все дела «старых» пенсионеров, и в случае выявления факта получения пенсии при отсутствии действительной нуждаемости в ней, пенсионер снимался с обеспечения. Например, в пенсионном деле бывшего военнослужащего Н. И. Варгина, пенсия которому была назначена решением Лысковского уездного присутствия воинской повинности от 10 июля 1915 г. на основании закона от 25 июня 1912 г.[214], имеется протокол заседания Лысковского уездного пенсионного отделения от 15 октября 1919 г., в котором указывается: «в обследовании имущественно-семейного положения Варгина оказалось, что на своем иждивении он никого не имеет, живет совместно с отцом и братьями. Состоит на должности, получает жалованье 560 рублей в месяц. По переосвидетельствованию установлена утрата трудоспособности 75 %. Принимая во внимание, что получаемое Варгиным жалованье превышает годовой оклад полагавшейся ему пенсии, Комиссия постановила определение Лысковского уездного воинского присутствия от 10 июля 1915 г. считать аннулированным и признать его не имеющим права на получение от казны пенсии»[215].

Официально понятие «старые пенсионеры» было исключено из состава субъектов советского пенсионного обеспечения декретом СНК «Об отмене старых пенсий и о пенсионном удовлетворении старых пенсионеров» от 26 апреля 1919 г.[216] В соответствии с этим документом все пенсии, выплачиваемые за счет государственного казначейства, пенсионных, эмеритальных и прочих касс на основании дореволюционных норм, подлежали пересмотру в соответствии с нормами советского законодательства. На межведомственном совещании, созванном при Народном комиссариате социального обеспечения по этому вопросу, выяснилось, что обо всех «старых пенсионерах» имелись соответствующие ведомости и списки в казенных палатах и местных казначействах, где производилась фактическая выдача пенсий. Ввиду этого местным отделам социального обеспечения надлежало в срочном порядке истребовать указанные списки и приступить к пересмотру «старых» пенсий[217].

В связи с этим представляет интерес тот факт, что Всероссийский Главный Штаб направлял в Народный комиссариат финансов проект декрета о получении военнослужащими пенсий от военного ведомства за период до вступления в действие декрета от 26 апреля 1919 г.[218] В ответ комиссариат сообщил, что вопрос этот «вряд ли может быть решен положительно», поскольку «пенсии являются видом социального обеспечения, предоставляемого на время лишения трудоспособности и заработка, и, имея таким образом характер алиментов, выдаются лишь за текущее время, а отнюдь не за истекшее…»[219].

Таким образом, с апреля 1919 г. все «старые пенсионеры», удовлетворявшие новым условиям обеспечения, переходили в одну из соответствующих категорий субъектов советского пенсионного обеспечения.

Несомненно прогрессивным шагом с точки зрения юридической техники в изучаемый период становится формулировка признаков субъектов пенсионного обеспечения на законодательном уровне. К ним относились «все без исключения лица, источником существования которых является только собственный труд, без эксплуатации чужого труда независимо от характера и длительности их работы»[220].

С провозглашением в Конституции РСФСР 1918 г. лозунга «Не трудящийся да не ест!» на советских граждан была возложена обязанность заниматься общественно полезным трудом, от исполнения которой во многом зависел их правовой статус. Не подлежали пенсионному обеспечению лица, занятые «непроизводительным трудом» (духовенство, частные торговцы и т. д.), а также бывшие полицейские и жандармы. Народный комиссариат социального обеспечения разъяснял, что для разрешения вопроса о праве на пенсионное обеспечение необходимо правильно истолковывать понятие «труд», с которым неразрывно связана категория «общеполезности». Указывалось, например, что церковный сторож, охраняющий народное достояние, занимается общеполезным трудом, а лица, помогающие во время церковной службы, не выполняют общеполезной работы, следовательно, обеспечению не подлежат[221]. При этом комиссариат предусматривал возможность социальной поддержки «нетрудовых элементов, получивших инвалидность и впавших в нужду» посредством размещения их в домах для инвалидов, предоставления им бесплатных обедов и снабжения предметами первой необходимости[222].

В изучаемый период пенсионное обеспечение постепенно отходит от тройственной модели сочетания организационно-правовых форм к единой форме государственного обеспечения, которая больше всего соответствовала принципам «военного коммунизма».

Необходимость смены организационно-правовой формы пенсионного обеспечения в тот период обосновывалась в работах известных государственных и общественных деятелей социальной сферы. Так, комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал: «Страховать – это возмещать убытки за могущие произойти вредные последствия. Оторвало рабочему руку – по буржуазным законам нужно возместить доходы, которые он потерял благодаря лишению руки…Перестраивающееся на социалистических началах государство не может относиться с такой коммерческой точки зрения к вредным последствиям, каковыми являются увечье, болезнь, смерть и т. п. Оно подходит к лицу, лишившемуся частью или совсем средств к существованию… с точки зрения возможности дальнейшего человеческого существования, охранения жизненного уровня… Слово «страхование» совершенно не выражает этого понятия и должно быть заменено более правильным термином «социальное обеспечение»[223]. К аналогичному выводу приходит Н. А. Милютин: «При социализации, при наступлении того или иного обстоятельства, требующего возмещения из страховых фондов, придется ставить вопрос не о возмещении нарушенного интереса того или иного лица, а о возможно более целесообразном, полезном для коммуны и экономном использовании страхового фонда для восстановления нарушенного»[224].

Исследователь А. И. Вишневецкий объяснял это явление уровнем развития общественного сознания того времени: «В рассматриваемый период казалось, что мировая революция стоит на пороге и что полное осуществление коммунистических форм жизни является вопросом ближайшего времени. Переживавшийся период рассматривался как переходный, непосредственно предшествующий введению коммунистического строя. В соответствии с этим все старые формы социального страхования рассматривались как формы, которые отвечают потребностям рабочего класса в капиталистическом обществе, но совершенно не отвечают тем же потребностям в обществе, переходном к коммунистическому»[225].

Сообразно новым принципам социального обеспечения в условиях «военного коммунизма» начинается работа над единым нормативно-правовым актом о социальном обеспечении рабочих и служащих, о котором часто упоминалось в официальной периодике тех лет[226]. Постановлением Народного комиссариата труда с 18 июля 1918 г.[227] был создан объединенный отдел социального страхования и охраны труда при НКТ, первоочередной задачей которого стала разработка текста такого положения. Вскоре проект был издан под редакцией заведующего этим отделом – В. А. Радус-Зеньковича[228]. Другой вариант был представлен Всероссийским Страховым Советом под редакцией члена коллегии Народного Комиссариата Труда и Малого СНК Н. А. Милютина[229]. Анализ указанных законопроектов убедительно доказывает, что при общем сохранении страховых взносов работодателей в качестве основного источника финансирования социального обеспечения уже появляются явные тенденции перехода к системе бюджетных ассигнований[230].

В период «военного коммунизма» складываются все предпосылки к изменению организационных основ социального обеспечения. Критика сложившейся системы страховых присутствий, которые по сути представляли собой «два параллельных органа из одних и тех же лиц для разрешения одних и тех же вопросов»[231], в итоге приводит к их упразднению. Постановлением Народного комиссариата труда от 16 сентября 1918 г.[232] все полномочия страховых присутствий были переданы отделам труда Советов рабочих и крестьянских депутатов и страховым кассам.

26 октября 1918 г. объединенное заседание пленумов Всероссийского и Московского и Петербургского Советов профсоюзов вынесло резолюцию:

1) при Народном комиссариате труда отдела социального обеспечения следовало создать отдел социального обеспечения, который возглавил бы все дело социального страхования в стране;

2) Совет по делам страхования и Народный комиссариат социального обеспечения подлежали расформированию, они должны были влиться в общую работу отделов НКТ и его отделов на местах;

3) Президиуму ВЦСПС поручалось совместно с президиумом Московского и Петербургского советов профсоюзов обеспечить принятие нового положения о всеобщем социальном обеспечении[233].

В деле реформирования социального страхования в то время ставились две основные задачи:

1) установить единые правила социального страхования для рабочих как государственных, так и частных предприятий;

2) ввести в основу расчета пенсионного обеспечения нормы прожиточного минимума[234].

Как писал В. А. Радус-Зенькович, на тот момент уже существовал положительный опыт уральского областного комиссариата труда, который через областную страховую кассу организовал в своем районе социальное обеспечение инвалидов[235]. Действительно, многие из аспектов, которые в центральных районах страны еще только планировались, уже были реализованы на Урале. Так, с 9 сентября 1918 г. право на пенсию получили все, кто когда-либо работал в одном из национальных предприятий Урала, с 16 сентября 1918 г. был введен расчет пенсий исходя из прожиточного минимума[236].

Проект положения о социальном обеспечении, внесенный Всероссийским страховым советом, обсуждался на заседании СНК 29 октября 1918 г. Было решено передать его на рассмотрение комиссии, в состав которой вошли представители Народных комиссариатов труда, юстиции, социального обеспечения и финансов[237]. В окончательном варианте Положение «О социальном обеспечении трудящихся» было утверждено СНК 31 октября 1918 г.[238]

Название этого документа уже свидетельствовало о переходе к системе государственного обеспечения на базе гарантированности прожиточного минимума. При этом в первоначальной редакции Положения в основу финансовой системы государственного обеспечения был положен «страховой принцип»[239], т. е. учреждался Всероссийский фонд социального обеспечения, пополняемый за счет страховых взносов работодателей (частных и государственных предприятий, учреждений), а также самостоятельно работающих ремесленников, сельских хозяев, артелей и т. д.

Несмотря на явную парадоксальность такой ситуации – введение государственного социального обеспечения за счет страховых взносов, решение законодателя вполне объяснимо. «Конечно, самым правильным, – пишет доктор Гельфер, – должно быть признано такое положение, когда все средства на социальное обеспечение трудящихся идут из общегосударственных средств, но в настоящее переходное время пришлось от этого отказаться и временно остановиться на установлении страховых взносов, уплачиваемых нанимателями, при отсутствии таковых – самими трудящимися»[240]. Профессор Н. А. Вигдорчик уже рассматривал такой порядок как систему государственного пенсионного обеспечения: «Раз взносы отдельного лица не играют роли в определении его прав на помощь, то это уже не страхование в техническом смысле слова – это уже система общественных или государственных пенсий. При этой системе государственная или общественная власть собирает взносы со всех тех, кто может платить, и распределяет их между всеми, кто в данное время нуждается в помощи»[241].

Окончательный переход на государственное обеспечение в октябре 1918 г. был невозможен из-за незавершенности процесса национализации промышленности. В противном случае пришлось бы освободить частных работодателей от расходов на социальное обеспечение работников, что противоречило целям охраны труда («пока расходы предпринимателей на страхование исчисляются независимо от заболеваемости, предприниматели не предпринимают никаких мер к улучшению условий работ в их предприятиях»[242]).

Порядок исчисления страховых взносов устанавливался «Временным тарифом взносов на социальное обеспечение трудящихся»[243], изданным в начале 1919 г. по проекту Н. А. Милютина[244]. В основу определения размера страховых взносов был положен дифференцированный принцип: все предприятия, учреждения и хозяйства разделялись по степени опасности на пять классов, для каждого из которых устанавливались три разные ставки страховых взносов: минимальная, средняя и максимальная. По общему правилу страховые взносы исчислялись по средней ставке, но если предприятие отличалось особо благоприятными санитарно-техническими условиями, к нему применялась минимальная ставка, и, напротив, при наличии особо вредных санитарно-технических условий – максимальная.

Поскольку размер пенсий и пособий по Положению от 31 октября 1918 г. зависел от прожиточных норм, принятых в каждой местности, Н. А. Милютин сделал вывод о необходимости исчисления взносов также исходя из этой суммы[245].

В первоначальном виде Положение «О социальном обеспечении трудящихся» просуществовало недолго: декретом СНК от 17 апреля 1919 г.[246] в него были внесены существенные изменения, в результате которых происходит окончательное оформление государственного социального обеспечения на основе прямых бюджетных ассигнований. Указанный декрет был вполне ожидаем: на том же заседании СНК, когда было утверждено Положение от 31 октября 1918 г., народным комиссариатам труда и финансов было поручено разработать вопрос о финансировании социального обеспечения в сметном порядке[247].

Переход к системе государственного социального обеспечения был обусловлен совокупностью экономических факторов, которые привнесла политика «военного коммунизма»: введение всеобщей трудовой повинности[248] и полная национализация предприятий, т. е. «работающие рассматривались как работники государства, выполняющие перед ним свою трудовую повинность, а государство, в свою очередь, в случае наступления у работника нетрудоспособности, принимало на себя обязательство его обеспечить»[249]. В связи с этим З. Теттенборн констатирует: «поскольку промышленность находилась в руках самого государства, а не в частных руках, взимание страховых взносов делалось излишним, так как все равно пришлось бы платить самому государству… перекладывать средства из одного государственного кармана (государственной промышленности) в другой карман (государственного обеспечения)»[250].

Небольшая часть социального страхования все же оставалась некоторое время в виде обязательств по уплате страховых взносов со стороны единично сохранявшихся по инерции частных хозяйств, предприятий, учреждений и самостоятельных хозяйств (артелей, ремесленников и проч.). Взимание страховых взносов согласно изданной Народным комиссариатом труда 5 мая 1919 г. инструкции (циркуляр № 29)[251] поручалось налоговому аппарату Народного комиссариата финансов. Но, как отмечали современники, «на практике это имело ничтожное значение, так как частных предприятий и учреждений тогда почти не существовало»[252].

Переход к всеобщему социальному обеспечению повлек за собой соответствующие организационные изменения в механизме управления этой системой. Обязанным субъектом в пенсионных правоотношениях становится государство в лице специально созданного отдела социального обеспечения и охраны труда при Народном комиссариата труда и подотделов на региональном уровне[253]. Высшим органом управления местных подотделов социального обеспечения и охраны труда становились коллегии, избранные советом профсоюзов, а где их нет – конференциями, созываемыми отделами труда. Прежняя система органов социального страхования, основанная на дореволюционных страховых кассах и товариществах, упразднялась. Народный комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал по этому поводу: «Старая страховая программа устанавливала в качестве органов управления больничные кассы, делегатские собрания и правления. Эти страховые организации при диктатуре помещиков и капиталистов имели огромное значение. Они являлись центрами организации рабочих революционных сил в борьбе за диктатуру пролетариата и полное социальное страхование. В настоящее время, когда у власти стал пролетариат… страховые кассы, делегатские собрания застрахованных, являются совершенно излишними, и функции их должны перейти к советам и их отделам. Как и везде, должно произойти огосударствление дела социального обеспечения»[254].