Аренда земельных участков. Законодательство и практика

Предисловие

На современном этапе экономического развития вопросы использования земельных участков на праве аренды весьма актуальны. Аренда земли широко применяется в управлении землями, находящимися в государственной или муниципальной собственности, обеспечивая их использование, оборот и охрану. Аренда является универсальным правовым механизмом при использовании земель, ограниченных в обороте. Как правило, активно застраиваемые территории тоже предоставляются органами власти, местного самоуправления в аренду, что обеспечивает контроль за их эффективным использованием. Следует предположить, что исключительно важная роль аренды в земельных отношениях сохранится ввиду особого значения земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом земля рассматривается в совокупности качеств – как природный объект, природный ресурс и объект недвижимости.

В настоящее время практика использования земельных участков на условиях аренды развивается, до конца она еще не сформировалась, что выражается, в частности, в отсутствии сбалансированных с точки зрения земельного и гражданского законодательства форм договоров, обеспечивающих защиту прав и интересов сторон – арендатора и арендодателя. Зачастую заключаемые сторонами договоры аренды земельных участков содержат только общие положения и не регулируют детально права и обязанности сторон, что создает трудности в использовании и обороте земельных участков, а также угрожает досрочному прекращению прав пользования землей. Споры, возникающие между арендаторами и арендодателями, сложны, и даже при уже имеющейся судебной практике их разрешения результат судебного рассмотрения конкретной конфликтной ситуации может быть непредсказуем.

В учебном пособии на основе нормативных положений и материалов судебной практики рассматриваются вопросы правового регулирования земельных отношений, процедуры формирования и предоставления в аренду земельных участков, необходимых для эксплуатации объектов недвижимости. Авторы постарались дать ответы на вопросы, возникающие при заключении, исполнении и прекращении договоров аренды земельных участков.

Е.В. Иванкина,

доктор экономических наук,

декан факультета экономики недвижимости АНХ

1. Правовое регулирование отношений по аренде земельных участков

Заключение договора аренды земельного участка представляет собой сложный процесс, содержание которого обусловлено необходимостью соблюдения требований различных отраслей законодательства – земельного, гражданского, градостроительного и др. Например, для заключения договора аренды в соответствии с законодательством необходимо правильно сформировать земельный участок, поставить его на государственный кадастровый учет, надлежащим образом предоставить его в аренду, а в случае, если срок аренды год и более, зарегистрировать договор в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Формально булыпая часть перечисленных процедур происходит без участия арендатора, поскольку оно не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Однако арендатор более всех заинтересован в конечном результате – предоставлении земельного участка на условиях, обеспечивающих его экономические и иные охраняемые законом интересы. Как показывает практика, арендатору необходимо контролировать результаты каждого этапа работ, сверяя их с требованиями действующего законодательства. Необходимость контроля обусловлена тем, что нарушение требований законодательства при заключении договора может повлечь за собой признание сделки (договора аренды земельного участка) недействительной (ничтожной или оспоримой) и применение правила реституции – возврата сторонами всего полученного по сделке. Вместе с тем для осуществления надлежащего контроля арендатору необходимо разбираться в вопросе, какие правовые нормы (какой отрасли права) применяются на каждом этапе, и четко представлять себе последствия их неприменения и/или изменения по соглашению сторон. В связи с изложенным представляется необходимым охарактеризовать применяемые при аренде земельных участков отрасли права и их конкретные нормы.

Отношения по аренде земельных участков регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Приоритет применения специальных норм права перед общими в земельных отношениях полностью соответствует требованиям гражданского законодательства, в частности ч. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. О преимущественном применении норм земельного законодательства перед нормами гражданского законодательства указывается в п. 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ) от 24 марта 2003 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», согласно которому при аренде земельных участков подлежат применению нормы Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающие особенности сдачи земельных участков в аренду.

В арендных отношениях последовательное преимущественное применение норм земельного законодательства перед нормами гражданского законодательства особенно важно, поскольку земельное законодательство относится к публичной отрасли права, поэтому его нормы носят обязательный характер и не могут изменяться соглашением сторон. Любая попытка договором изменить правило земельного законодательства влечет за собой недействительность (ничтожность) соглашения. В качестве примера следует сослаться на практику ВАС РФ. Так, в п. 24 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2003 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» указано следующее: «В силу статьи 270 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе с согласия собственника участка передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование. Пунктом 4 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) установлено, что граждане и юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, в том числе те, за которыми такое право на земельные участки сохраняется в силу пункта 3 названной статьи, не вправе распоряжаться данными земельными участками. В связи с этим после введения в действие ЗК РФ лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка».

Правило преимущественного применения норм иных публичных отраслей законодательства и специальных отраслевых законов перед нормами гражданского законодательства является универсальным и подлежит обязательному применению при заключении договоров аренды земельных участков. Его особое значение проявляется при заключении договоров аренды определенной категории земель. Например, договор аренды земельного участка категории «земли населенных пунктов» должен основываться на требованиях специальных норм ЗК РФ и Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющих правила разрешенного использования земельных участков в соответствующих зонах; договор аренды земельного участка в особой экономической зоне заключается на условиях, определяемых Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

Одна из проблем, с которой могут столкнуться арендаторы, – несоответствие норм, принимаемых субъектами Российской Федерации, в области земельных отношений нормам федерального законодательства, в частности нормам ЗК РФ.

Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (чч. 1, 2 ст. 76 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Иными словами, в случае противоречия закона или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующего земельные или иные природоресурсные отношения, федеральному законодательству (например, ЗК РФ или ГК РФ) указанные правовые акты не подлежат применению, а правоотношения сторон регулируются нормами федерального законодательства (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Проблема заключается в том, что регулирующий земельные отношения закон или нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному законодательству, не теряет автоматически своей юридической силы, что осложняет защиту нарушенных прав в судебном порядке и требует проведения процедуры признания его недействительным в Верховном Суде Российской Федерации или проверки конституционности Конституционным Судом Российской Федерации (далее – КС РФ). Вместе с тем судебная практика по данному вопросу сформирована. Примером является постановление КС РФ от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона г. Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской». Признавая положения ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы противоречащими Конституции РФ, КС РФ в п. 6 постановления указал, что наличие на момент принятия Закона г. Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта Российской Федерации установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Такой запрет вытекает из ст. 15 (ч. 2) и 76 (чч. 1, 2 и 5) Конституции РФ. Принятые вопреки данному запрету, т. е. с нарушением компетенции, акты субъектов Российской Федерации применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции РФ и приоритета федерального закона.

Из изложенного следует, что при вступлении в арендные отношения стороны договора особенно строго должны следить за соблюдением требований земельного законодательства – правил формирования земельного участка, способа его предоставления, соответствия условий договора требованиям императивных норм ЗКРФ.

Согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ, гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Оно является отраслью частного права. Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Из изложенного следует, что договорная форма арендных отношений распространяет на отношения сторон действие норм гражданского законодательства, что, бесспорно, обеспечивает защиту сторон, но и возлагает на стороны особую ответственность за надлежащее формирование условий договора. Важно особо отметить, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не вправе издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в частности изменять правовыми актами условия заключенных договоров аренды земельных участков.

Связующим звеном между отношениями собственности и отношениями по использованию земель выступают договорные отношения. Основные условия заключения договора и его форма устанавливаются нормами гражданского законодательства, а особенности правомочий участников договора и ответственности за его неисполнение носят чаще всего земельно-правовую направленность и определяются нормами земельного законодательства^[1].

Таким образом, договор аренды земельного участка имеет сложную правовую природу, так как соединяет в себя элементы публичных и частно-правовых отношений.

Практика показывает, что нормы гражданского законодательства глубоко проникают в сугубо отраслевые отношения, оформляемые договором. Например, все те немногие формы договоров аренды земельных участков, которые утверждены федеральными органами государственной власти и зарегистрированы в Минюсте России, являются примерными. Примерная форма договора аренды земельного участка, расположенного на территории особой экономической зоны и находящегося в государственной или муниципальной собственности, утверждена приказом Минэкономразвития России от 12 апреля 2006 г. № 95 (зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации 2 июня 2006 г. № 7913). Примерная форма договора аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, утверждена распоряжением Росимущества от 6 июля 2004 г. № 104-р (зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации 23 июля 2004 г. № 5943). Примерная форма договора аренды земельного участка, являющегося федеральной собственностью и предоставленного ОАО «Российские железные дороги», зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации 15 сентября 2006 г. № 8320. Эта форма предоставляет арендатору право внести в договор необходимые для него условия, соответствующие требованиям законодательства, в том числе в судебном порядке.