© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2011, 2012, 2014
* * *
Введение
Рабочее название данной книги звучало как «Северный Кавказ: модернизационный проект». Коллектив авторов ставил перед собой задачу: независимо от государственных структур, занимающихся данной проблематикой, высказать свою точку зрения на перспективы развития и механизмы модернизации северокавказских республик, предложить конкретные меры по ускорению данных процессов. Однако в ходе работы стало ясно, что разработка комплексного проекта в данной сфере – задача гораздо более сложная и неоднозначная, чем казалось изначально, требующая существенно более глубокой проработки проблемы и, что не менее важно, широкого общественного обсуждения. В результате название работы изменилось. Книга, которую Вы держите в руках, озаглавлена «Северный Кавказ: модернизационный вызов». Это, скорее, не набор рецептов, а приглашение к дискуссии. Некоторые содержащиеся здесь предложения доведены до достаточно детальной проработки, другие лишь намечены, в ряде случаев авторы ограничились выдвижением гипотез. В то же время книга содержит большой материал для размышления: анализ общих тенденций и детальную проработку отдельных примеров, статистические выкладки и результаты собственных социологических опросов, обобщение международного опыта, также не всегда позволяющего дать однозначные рекомендации.
Одна из основных трудностей при изучении ситуации на Северном Кавказе состоит в отсутствии достоверной информации. По достаточно единодушному экспертному мнению, статистические данные по данному региону малодостоверны и потому не могут быть основной или, тем более, единственной базой для проведения анализа. Другие источники информации достаточно фрагментарны и могут использоваться лишь как вспомогательные. В настоящей работе данная проблема была решена следующим образом. Основой анализа стал большой массив углубленных интервью (не менее 1000), которые авторы провели в ходе поездок по северокавказским регионам. Наиболее детально подобной работой были охвачены Республика Дагестан и Кабардино-Балкарская Республика. Более ограниченный материал был собран по Карачаево-Черкесии и Северной Осетии – Алании. Чеченская Республика и Республика Ингушетия на настоящий момент в исследование включены не были.
Круг интервьюируемых был достаточно широк, он охватывал представителей региональных и муниципальных властей, религиозных деятелей, местную интеллигенцию; учителей, врачей, ремесленников, фермеров, чабанов; людей различных взглядов и вероисповеданий. Респонденты различались по месту проживания (от мегаполисов до отдаленных сел), полу, возрасту, уровню образования, другим существенным характеристикам. Полученная в ходе интервью информация дополнялась и проверялась собственными наблюдениями, а также на основе предоставленных респондентами первичных материалов (исторических, справочных, картографических и т. п.).
Данный подход к исследованию имеет как значительные достоинства, так и существенные недостатки. К позитивным его характеристикам можно отнести то, что информация получается из первичных источников; позволяет оценить не только формальные характеристики ситуации, но и неформальные процессы (что критически важно в случае северокавказских республик); выявить систему интересов и механизмы взаимодействия различных игроков. Но в то же время подобная информация фрагментарна, достаточно субъективна, часто противоречива, с трудом поддается обобщению. Понимая эти проблемы, авторы стремились максимально снизить существующие здесь риски: увеличивать выборку, сопоставлять различные источники, проверять сделанные выводы «включенными наблюдениями». В каких-то случаях это удалось в большей мере, в каких-то – в меньшей. Ненадежность информационных источников – один из важнейших факторов, благодаря которым «модернизационный проект» превратился в «модернизационный вызов».
Еще одна проблема исследований Северного Кавказа – это сложность соотнесения происходящих там процессов с моделями, сформированными в науке на основе изучения других стран и регионов. Складывающиеся здесь тенденции явно не вписываются в логику развития западных стран. В то же время, судя по всему, имеются существенные отличия и от государств «третьего мира». Можно предположить, что достаточно продуктивным было бы сопоставление механизмов развития на Северном Кавказе с менее развитыми европейскими странами (Италией, Испанией), однако данный вопрос требует дополнительного изучения. Ясно, что Кавказ имеет определенную специфику по сравнению с другими российскими регионами, хотя до конца не очевидно, насколько велика эта специфика. Особый вопрос – Кавказ и исламские государства, влияние ислама на развитие этого региона. Данная тема столь серьезна, что требует отдельного исследования, здесь она практически не затрагивалась.
В то же время, несмотря на имеющиеся информационные ограничения, мы считаем, что исследователи выполнили ту задачу, которая перед ними ставилась. Анализ ситуации в северокавказских республиках, выявление барьеров на пути экономического роста, а также процессов, препятствующих модернизации на данной территории, позволили предложить определенный подход к государственной политике в отношении северокавказского региона.
Сразу заметим, что этот подход существенно отличается от заявленного в «Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года». На основе независимого исследования удалось сформулировать альтернативу, а тем самым – и создать поле для дискуссий. Мы надеемся, что данная работа позволит заложить базу для более глубокого понимания происходящего на Северном Кавказе, расширить и оживить обсуждение перспектив развития этой очень своеобразной, чрезвычайно сложной и конфликтной, но необыкновенно интересной части Российской Федерации.
Проведение настоящего исследования было бы невозможно без заинтересованного участия наших коллег из экспертного сообщества, а также без помощи тех людей в северокавказских республиках, которые делились с нами информацией, помогали организовывать интервью, предоставляли нам стол и кров в своих домах. К сожалению, мы здесь вряд ли сможем перечислить их всех поименно. Но хотелось бы подчеркнуть, что их гостеприимство, заинтересованное отношение к нашему исследованию, поддержка в решении рабочих и бытовых проблем внесли неоценимый вклад в то, что эта работа была написана.
Эта работа была бы невозможна без активного содействия наших друзей и добровольных помощников в Дагестане – Зубайры Зубайруева, Наримана Гаджиева, Расула Хайбулаева, Магомеда Абдурашидова, Михаила Чернышова, Хаджимурада Камалова, Эдуарда Уразаева, Расула Кадиева, Наиды Хаспулатовой, Тимура Ботвина, Магомеда Магомедомарова, Заремы Дадаевой, Патимат Раджабовой, Макамагомеда Шанавазова, Надиры Исаевой, Ольги Сунгуровой, Абдулы и Хадижат Арабовых, Заура Фаталиева, Айшат Саидовой, Омара Омарова.
Представитель Центра RAMCOM в Республике Дагестан Хабиб Магомедов не только стал членом нашего авторского коллектива, внесшим большой интеллектуальный вклад в проводимые исследования, но и оказал нам неоценимую организационную поддержку.
Интереснейшие исследования в Дагестанском государственном университете были проведены благодаря Муртазали Хулатаевичу Рабаданову – ректору ДГУ и Магомедовой Мадине Маликовне – проректору ДГУ по воспитательной работе.
Олег Аргунов, директор Хабезского гипсового завода, и Азрет Караев из «Эльбрусоида» помогали нам вести исследования в Карачаево-Черкесии.
Заурбек Уруцкоев, Руслан Агкалаев, Индира и Аслан Касаевы поддерживали нас в Северной Осетии – Алании.
В Кабардино-Балкарии нашей работе содействовали Феликс Хараев, Мухадин-Хаджи Циканов, Борис Паштов, Геннадий Темирканов, Хызыр Макитов, Асланбек Макитов, Абузеит Гериев, Байрамук Ногеров, Эдуард Масаев, Марина Чернышева, Джамиля Аккиева, Оксана Шухостанова, Казбек Магомедов, Амир и Амид Шебзуховы.
Без серьезной экспертной поддержки Ибрагима Яганова и Мурадзина Рахаева мы не смогли бы разобраться в проблемах отгонного животноводства, в этнических и земельных отношениях в республике.
Особая благодарность – Узеиру Курданову, главе администрации п. Эльбрус. Он помог нам понять, как развиваются институты собственности и гостиничный бизнес в Приэльбрусье.
В самом начале исследований много сделал для запуска проекта заведующий кафедрой политологии КБГУ Тимур Тенов. Отдельное спасибо его семье за гостеприимство. Интеллектуальный и организационный вклад в данную работу внес Михаил Белгороков.
Глава 1. Социально-экономическое развитие республик северного Кавказа: количественные оценки
Анализировать уровень и динамику развития республик Северного Кавказа можно по разным источникам информации.
Первый – данные государственной статистики по регионам. Российская региональная статистика несовершенна, но для республик Северного Кавказа это справедливо вдвойне. Главная причина – более широкое распространение неформальной экономики, которая включает теневое производство товаров и услуг в общественном секторе и большую часть малого предпринимательства. Плохо учитывается и продукция личных хозяйств населения, которая играет значительную роль в доходах сельских жителей. Низкое качество статистики усугубляется масштабными приписками[1] и некорректными дооценками[2]. Но даже не вполне качественная статистика, если она собирается по стабильной методике, способна отражать динамику развития, в том числе в периоды экономического роста и кризиса. Однако оценки уровня социально-экономического развития и его различий между республиками можно делать только с корректировкой на степень достоверности данных. С этой целью статистические данные сопоставляются с показателями соседних краев и областей юга России, чтобы уточнить достоверность информации по республикам Северного Кавказа и более четко показать их специфику. Второй источник – данные бюджетной статистики, они более достоверны и позволяют оценить приоритеты политики федерального центра и самих республик. Эти данные в оперативном режиме размещаются на сайте Федерального Казначейства. Третий источник – экспертные оценки развития бизнеса в республиках на основе имеющейся информации (деловых СМИ, экспертного сообщества и др.). Но даже интеграция разных источников информации не обеспечивает полной достоверности по причине особой структуры экономики и специфических институтов в этих регионах.
1.1. Особенности экономики и рынков труда республик Северного Кавказа: видимая и невидимая части
Легальная экономика республик Северного Кавказа мала по объему. Неконкурентоспособная промышленность пережила сильнейший спад в 1990-е гг. (сокращение объемов на ⅔ и более), из крупных объектов сохранились гидроэлектростанции, принадлежащие федеральным структурам (ранее РАО ЕЭС, затем «Русгидро»), частично восстановилось цементное производство в Карачаево-Черкесии. Бывшие крупные предприятия тяжелой промышленности либо закрыты (Тырныаузский вольфрамо-молибденовый комбинат в Кабардино-Балкарии), либо с трудом выживают, резко сократив объемы производства («Электроцинк» в Северной Осетии, Каспийский завод в Дагестане, производящий продукцию ВПК). Состояние нефтедобывающей отрасли в Чечне неизвестно. Более устойчиво развиваются пищевые предприятия, работающие частично на местном сырье и производящие алкогольную продукцию, воду, соки и др. В основном это средний и малый бизнес.
Доля аграрного сектора в большинстве республик выше, чем доля промышленности, в нем преобладает продукция частных хозяйств, хотя сельскохозяйственные предприятия формально сохранились. В рыночных услугах доминирует торговля, при этом значительная ее часть остается в тени и не отражается в статистике. Базовой отраслью стали нерыночные услуги (бюджетная экономика), они концентрируют большую часть занятых в легальной экономике и вносят значительный или даже максимальный вклад в структуру валовой добавленной стоимости республик Северного Кавказа – от 24 до 53 %[3] (табл. 1.1).
Таблица 1.1. Доля основных секторов и отраслей в структуре валовой добавленной стоимости республик Северного Кавказа в 2008 г., %
Неформальная экономика республик Северного Кавказа представлена разными секторами. По экспертным оценкам, важнейший теневой финансовый поток – бюджетные ресурсы, перераспределяемые в форме коррупционных платежей и доходов. Второй по масштабам финансовый источник – нерегистрируемые доходы от товарного личного хозяйства. Третий источник – теневые доходы трудовых мигрантов, выезжающих на заработки за пределы своей республики. Четвертый – теневые доходы от розничной торговли и рекреационных услуг. На Северном Кавказе в структуре розничной торговли до сих пор доминируют вещевые и продовольственные рынки, товарооборот которых преимущественно теневой. Рекреация локализована на горнолыжных курортах (Приэльбрусье, Домбай) и обеспечивает теневые доходы местному населению. Еще один источник – теневое промышленное производство, в том числе в пищевой отрасли (неучтенное производство водки и коньяка), средний и малый бизнес по производству обуви, шубно-меховых изделий, строительных материалов и др. Неформальная экономика каким-то образом дооценивается в государственной статистике, но достоверность этих оценок невысока.
Особенности структуры экономики республик Северного Кавказа отражаются в структуре занятых. В табл. 1.2 представлены данные Росстата о структуре занятых по основному месту работы, рассчитанные по разным методикам и на основе разных источников информации (обследований рынка труда, данных налоговой статистики и др.). Они различаются, ведь точной информации о структуре занятых в этих регионах не существует.
Важнейшая особенность республик Северного Кавказа – высокая самозанятость населения, максимальная в Дагестане и Чечне (47–48 % от среднегодовой численности занятых). Самозанятость существует в двух формах. Первая – предприниматели без образования юридического лица, а также занятые в фермерском хозяйстве, на индивидуальной основе, в домашнем хозяйстве производством продукции, предназначенной для реализации. Их доля максимальна не только в Дагестане и Чечне, но и в Ингушетии (26–28 %). Вторая форма – занятость у физических лиц, также максимальная в Дагестане и Чечне (18–23 %). Обе формы занятости в значительной степени теневые. Так, по данным налоговой статистики, доля индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица (ПБОЮЛ), прошедших регистрацию (перерегистрацию), составляет только 7 % от среднегодовой численности занятых в Дагестане, немногим больше – в Чечне и Ингушетии (12 %). Следовательно, все остальные самозанятые производят товарную продукцию на продажу без юридического оформления своей деятельности и уплаты налогов. Только в Адыгее и Северной Осетии рынки труда по структуре занятости более похожи на среднероссийские и в меньшей степени являются теневыми.
Статистика занятости также подтверждает сильнейшее неблагополучие предпринимательского климата почти во всех республиках Северного Кавказа, за исключением Адыгеи. Занятость на предприятиях малого и среднего бизнеса в республиках (4–11 %) существенно ниже средней по стране (18 %) и ниже, чем в «русских» регионах Юга (16 %). Особенно низкими показателями выделяются Дагестан, Чечня и Ингушетия (4–5 %), что подтверждает устоявшиеся представления о максимальной остроте институциональных проблем в этих республиках, прежде всего гарантий прав собственности.
Таблица 1.2. Распределение численности занятых в экономике по месту основной работы и другие оценки занятости (все показатели рассчитаны в % от среднегодовой численности занятых)[4]
Обзор особенностей экономики и рынков труда республик Северного Кавказа показывает, что анализ динамики и уровня развития можно проводить только с учетом существующей специфики. Следует еще раз повторить, что многие социально-экономические показатели не могут быть точными при высокой доле теневой экономики и чрезвычайно высокой самозанятости в большинстве республик. Особой осторожности требует анализ статистических показателей Ингушетии, Чечни и Дагестана.
1.2. Уровень и динамика экономического развития в периоды экономического роста и кризиса
В период экономического роста в половине республик Северного Кавказа темпы роста ВРП превышали средние по регионам России, особенно выделяется по динамике роста экономики Дагестан (в 3,4 раза за десять лет в сопоставимых ценах). Показатели динамики Адыгеи и Карачаево-Черкесии были близки к средним, и только Ингушетия резко отставала (рис. 1.1). Позитивные показатели следует оценивать с учетом эффекта базы (очень низких исходных показателей ВРП) и с пониманием того, за счет какого «мотора» росла экономика республик. В основном это резко возросшая федеральная помощь, позволявшая наращивать расходы на социальные цели (они учитываются в ВРП как производство услуг). Однако ускоренный рост ВРП Дагестана объяснить невозможно. Можно только предположить, что немалый вклад в сверхвысокие темпы роста внесли искажения статистической отчетности (приписки) и дооценки неформальной экономики, т. е. чисто статистические эффекты.
Рис. 1.1. Динамика ВРП республик Северного Кавказа и Ставропольского края в 1999–2008 гг., % к 1998 г. нарастающим итогом
Обеспечивает ли экономический рост сближение душевого показателя ВРП республик со средним по стране? Если верить статистике, то сближение демонстрируют только две республики – Чечня и Дагестан (рис. 1.2), причем Чечня – за счет огромных перечислений из федерального бюджета, а Дагестан – вследствие очень своеобразных статистических дооценок, которым трудно поверить. В Северной Осетии, Карачаево-Черкесии и Адыгее сложившееся отставание сохраняется примерно на одном уровне, душевой ВРП составляет 30–40 % от среднего по регионам России. В Ингушетии и, особенно, в Кабардино-Балкарии отставание от среднероссийского показателя за десять лет экономического роста усилилось.
Рис. 1.2. Душевой ВРП республик Северного Кавказа и Ставропольского края, % к среднему по РФ
Объем промышленного производства в республиках невелик, и на его динамику за период экономического роста влияют эффект низкой базы, а также пропорции теневого и легального производства. В результате траектории развития промышленности в республиках очень разные – от сверхвысокой динамики в Адыгее, Кабардино-Балкарии благодаря развитию и легализации пищевой отрасли, в последние годы – в Дагестане (в основном за счет роста федерального финансирования ВПК), до застоя в Северной Осетии и полной деиндустриализации в Ингушетии (рис. 1.3). Кроме того, можно отметить минимальное влияние кризиса 2008–2009 гг. на динамику промышленности, поскольку:
• пищевая продукция не потеряла рынки сбыта;
• Каспийский завод, производящий продукцию для региона, продолжал получать бюджетное финансирование;
• немногочисленные крупные предприятия тяжелой промышленности и до кризиса практически «лежали», поэтому в кризис мало что изменилось.
Рис. 1.3. Динамика промышленного производства в республиках Северного Кавказа, % к 1990 г. нарастающим итогом
Инвестиции в экономику республик Северного Кавказа почти весь период экономического роста были очень низкими, не достигая даже половины от средних по России (рис. 1.4). Заметный рост произошел только во второй половине 2000-х гг. благодаря росту инвестиций из федерального бюджета и привлечению средств государственных монополий. Даже под давлением федеральных властей крупный частный бизнес проявил минимальную инвестиционную активность в республиках с очень высокими рисками. Более устойчиво росли инвестиции в Дагестане, где реализуются энергетические и инфраструктурные проекты, минимальный рост инвестиций до кризиса имели Кабардино-Балкария и Ингушетия. Данные по Чечне не публикуются, но именно эта республика стала реальным инвестиционным лидером благодаря масштабным федеральным трансфертам.
Рис. 1.4. Душевые инвестиции в 1999–2009 гг., в постоянных ценах 2006 г., тыс. руб. на чел.
Характерный для всей страны кризисный спад инвестиций произошел далеко не во всех республиках Северного Кавказа (табл. 1.3). Публикация данных по Чечне позволяет оценить масштабы и беспрецедентную динамику инвестиционных вливаний в экономику республики. В политически проблемных Дагестане и Ингушетии инвестиции также росли, при этом в Ингушетии – вдвое за 2009 г. В 2010 г. рост инвестиций в половине республик продолжился.
Таблица 1.3. Рейтинг республик Северного Кавказа по динамике инвестиций к докризисному периоду (1-е полугодие 2008 г.), %
Не только в Чечне, но также в Ингушетии и Дагестане рост инвестиций обеспечивается в основном за счет инвестиций из федерального бюджета (табл. 1.4). Повышенная доля инвестиций из бюджета Чечни обусловлена большим объемом бюджета этой республики, что позволяет значительную часть средств расходовать
на инвестиционные цели. Такая политика в России типична только для самых «богатых» регионов (Москвы, Тюменской области), но там инвестиционные расходы резко сократились в кризис. В Чечне же их рост только ускорился, поскольку бюджет республики более чем на 90 % формируется за счет федеральных трансфертов, а не собственных доходов. В случае Чечни, а также Ингушетии и Дагестана, статистическая графа «Инвестиции из бюджета субъекта РФ» фактически означает те же средства федерального бюджета, только пропущенные через бюджет региона в виде дотаций и субсидий. «Заливание» бюджетными деньгами наиболее политически проблемных регионов стало основным инструментом политики федеральных властей. В остальных республиках доля инвестиций из федерального бюджета ниже, как следствие – в них ниже и душевые показатели инвестиций.
Таблица 1.4. Доля бюджетных средств в общем объеме инвестиций, %
В целом можно отметить, что слаборазвитая легальная экономика республик Северного Кавказа росла до кризиса достаточно быстро за счет перераспределения бюджетных ресурсов. Исключение – только Ингушетия, где деградация институтов и системы управления достигла предела. Влияние нового кризиса было смягчено возросшими инвестициями из федерального бюджета, они в первую очередь направлялись в наиболее политически проблемные (нестабильные) республики – Чечню, Ингушетию и Дагестан. Для остальных республик кризис сопровождался заметным сокращением инвестиций.