Избирательное и референдумное право Российской Федерации

© В. В. Пылин, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

Глава 1
Введение в избирательное и референдумное право

§ 1. Понятие и предмет избирательного и референдумного права

Избирательное право и референдумное право являются подотраслями конституционного права.

Как известно, предмет любой отрасли права, в том числе избирательного и референдумного, включает в себя круг общественных отношений, регулируемых ее нормами. Предметом избирательного права являются общественные отношения, возникающие в процессе подготовки и проведения выборов, отзыва выборного лица, роспуска выборного органа. Под выборами понимаются только выборы депутатов представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, членов иных выборных органов местного самоуправления. Отзыв выборного лица представляет собой отзыв депутата представительного органа государственной власти или местного самоуправления, отзыв выборного должностного лица, замещающего государственную или муниципальную должность. Под роспуском выборного органа понимается роспуск выборного органа государственной власти или выборного органа местного самоуправления.

Учитывая значительную схожесть избирательного процесса с комплексом действий и процедур осуществления отзыва выборного лица и роспуска выборного органа избирателями, а также отсутствие в настоящее время правового института отзыва, досрочное прекращение полномочий выборных лиц и органов избирателями целесообразно рассматривать как институт избирательного права.

Избирательное право представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти и местного самоуправления, на выборные должности государственной исполнительной власти и местного самоуправления, на выборные должности мировых судей, а также в процессе реализации права граждан на отзыв выборного лица или роспуск выборного органа.

Референдумное право представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления права граждан на участие в референдуме, обеспечение подготовки и проведения референдума.

Выборы представляют собой форму всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования в целях формирования органа государственной власти, органов местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Другим институтом народовластия, сходным с выборами, являются отзыв выборного лица и роспуск выборного органа избирателями.

Отзыв выборного лица представляет собой досрочное прекращение полномочий депутата, члена иных выборных органов, выборного должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления в форме прямого волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законами, уставами муниципального образования уровня отзыва.

Роспуск выборного органа представляет собой досрочное прекращение полномочий выборного органа государственной власти или местного самоуправления в форме прямого волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законами, уставами муниципального образования уровня роспуска.

Референдум представляет собой форму всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения, в том числе по проектам законов и общеобязательных правил муниципальных образований, в целях принятия обязательных решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования.

Понятия «выборы», «референдум», «отзыв выборного лица», «роспуск выборного органа» в совокупности представляют собой формы непосредственной демократии, формы прямого волеизъявления граждан. Отличие их от понятий «избирательное право» и «референдумное право» можно вывести из их природы, их сущности.

Каждая из названных форм непосредственной демократии по своей сути является комплексным социально-политическим институтом, и они реализуются их субъектами через воздействие в пределах возможного и должного поведения на возникновение, изменение и прекращение общественных отношений. Эти общественные отношения, будучи сложным многогранным явлением, включающим различные общественные и частные интересы и потребности, регулируются всей совокупностью социальных норм. Одни из них, как правило, наиболее существенные, регулируются нормами права, другие – нормами морали, нравственности, нормами обычаев и традиций, нормами общественных объединений.

Избирательное и референдумное право, как уже отмечалось, являются подотраслями конституционного права и представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления соответствующих форм непосредственной демократии.

Таким образом, понятия форм непосредственной демократии шире понятий избирательного и референдумного права, так как первые представляют собой социально-политические институты, а вторые являются правовыми образованиями.

§ 2. Нормы избирательного и референдумного права

Избирательное и референдумное право, как и всякие другие правовые образования, не простая сумма норм, а система.

Система – это целое, составленное из частей; соединение, состоящее из множества элементов, взаимосвязанных друг с другом и образующих определенную целостность, единство.

Избирательное и референдумное право как системы правовых норм различаются в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле они регулируют порядок реализации, обеспечения и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранным, а также участвовать в референдуме. В субъективном смысле они определяют принципы, формы и процедуры участия граждан, общественных объединений, других субъектов в осуществлении форм непосредственной демократии.

По характеру правовых предписаний системы избирательного и референдумного права разделяются на нормы и институты общей и особенной части. Институты общей части устанавливают принципы избирательного и референдумного права, исходные основные начала организации всех стадий избирательного и референдумного процессов. Институты особенной части определяют конкретные процедуры и условия реализации норм избирательного и референдумного права в ходе подготовки и осуществления форм непосредственной демократии.

Свою регулятивную роль избирательное и референдумное право выражают, прежде всего, через свои нормы. Их нормам присущи все основные качества норм, составляющих правовую систему Российской Федерации. Вместе с тем они отражают и некоторые особенности общественных отношений, составляющих предмет избирательного и референдумного права, а также особенности их правового регулирования.

Нормы избирательного и референдумного права можно разделить на материальные и процессуальные. Материально-правовые нормы закрепляют статику форм непосредственной демократии (систему комиссий и их компетенцию, права и обязанности граждан и других субъектов форм непосредственной демократии). Процессуальные нормы регулируют динамику реализации многих материалы но-правовых норм, устанавливают порядок (процедуру) их осуществления. В частности, процессуальные нормы определяют избирательный и референдумный процесс, порядок агитации, голосования, обжалования нарушений избирательных прав.

Нормы избирательного и референдумного права классифицируются в зависимости от их конкретного содержания. По этому критерию выделяются обязывающие, запретительные, уполномочивающие нормы.

Обязывающие содержат предписания действовать в предусмотренных нормой условиях должным образом. Так, кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании.

Запретительные предусматривают запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Например, запрещается голосование за других избирателей.

Уполномочивающие (дозволительные) нормы предусматривают возможность действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению (например, определяющие, что кандидат самостоятельно выбирает форму и характер своей агитации через средства массовой информации).

Нормы избирательного и референдумного права могут классифицироваться по степени определенности предписаний на императивные и диспозитивные. Императивные нормы – это нормы, содержащие обязательное предписание должного поведения (в частности, предписание о том, что передача избирательных бюллетеней территориальным (окружным) избирательным комиссиям осуществляется не позднее чем за 20 дней до дня голосования). Примером диспозитивных норм может служить норма, устанавливающая право кандидатам для регистрации проводить либо сбор подписей избирателей в поддержку своего выдвижения, либо внести избирательный залог.

По территории действия нормы избирательного и референдумного права могут быть федеральными (действуют на всей территории России), региональными (действуют на территории субъекта Федерации), местными (действуют на территории муниципального образования).

Как правило, действие правовых норм рассчитано на неопределенное время. Однако нередко действие норм связано с наступлением какого-либо события, с совершением факта, а также с точно определенным сроком.

Действие норм избирательного и референдумного права по кругу субъектов связано с распространением устанавливаемых ими положений либо на все субъекты, либо на отдельные их группы.

Структура норм избирательного и референдумного права традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Гипотеза содержит указание на фактические условия, при наличии которых надо руководствоваться данной нормой, исполнять и применять эту норму. Диспозиция определяет правила поведения, т. е. содержит соответствующие предписания, запреты или дозволения. Санкции нормы предусматривают ту или иную меру ответственности.

Во многих случаях структурные элементы муниципально-правовых норм находятся в различных статьях или частях нормативного правового акта, а санкции нередко предусматриваются вообще в другом акте.

§ 3. Избирательные правоотношения и референдумные правоотношения, их субъекты

Избирательные правоотношения – это общественные отношения, регулируемые нормами избирательного права, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при наступлении юридических фактов, т. е. определенных обстоятельств, ситуаций, событий и условий, с которыми законодательство связывает эти отношения, в процессе подготовки и осуществления выборов, отзыва выборного лица или роспуска выборного органа.

Референдумные правоотношения – это общественные отношения, регулируемые нормами референдумного права, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при наступлении юридических фактов, с которыми законодательство связывает эти отношения, в процессе подготовки и проведения референдума.

Избирательные и референдумные правоотношения являются разновидностью правовых отношений и обладают всеми свойствами, характерными для любых правоотношений. Вместе с тем они имеют ряд особенностей. Специфика избирательных и референдумных правоотношений выражается в их социально-политическом содержании. Прежде всего через них реализуется власть народа, населения, высшим непосредственным выражением которой являются референдум и свободные выборы.

Избирательные и референдумные правоотношения как главный элемент механизма правового регулирования осуществления форм непосредственной демократии фиксируют круг субъектов, на которых в соответствующий период распространяется действие отдельных норм законодательства по выборам, референдуму, отзыву выборного лица и роспуску выборного органа; определяют юридическую структуру поведения, которому должны и могут следовать субъекты избирательных и референдумных правоотношений; являются условием для возможного приведения в действие соответствующих юридических средств обеспечения прав избирать и быть избранным, права на участие в референдуме и корреспондирующих им обязанностей иных участников процессов по осуществлению форм прямого волеизъявления граждан.

Избирательные и референдумные правоотношения подразделяются на регулятивные и охранительные. Регулятивные правоотношения опосредствуют правомерное поведение всех субъектов по осуществлению предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей, задают параметры позитивного развития процесса организации и осуществления форм прямого волеизъявления граждан. Охранительные правоотношения возникают, когда нарушается нормальный ход регулятивных правоотношений. Посредством этих отношений решаются споры, коллизии между различными субъектами, применяются меры юридической ответственности к лицам, виновным в нарушении законодательства о формах непосредственной демократии.

Осуществление форм непосредственной демократии характеризуется широким кругом субъектов, имеющих разнообразные полномочия по объему, структуре и правовым свойствам. Субъектами избирательных и референдумных правоотношений являются избиратели, участники референдума, избирательные объединения и их блоки, инициативные группы по проведению референдума, отзыва выборного лица, роспуска выборного органа, кандидаты и их доверенные лица, избирательные комиссии и комиссии референдума, наблюдатели, средства массовой информации, органы государственной власти и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и др.

Правовой статус субъекта избирательных или референдумных отношений представляет собой его правовое положение, определяемое совокупностью правовых норм, закрепляющих его права, обязанности, предметы ведения, гарантии и ответственность, связанных с участием в осуществлении форм непосредственной демократии.

Субъекты данного вида правовых отношений могут быть подразделены на две группы. Первую группу составляют прежде всего граждане как основные носители избирательных прав и права на участие в референдуме, выступающие в избирательных и референдумных правоотношениях в качестве избирателей, участников референдума, кандидатов, доверенных лиц, членов инициативных групп по проведению референдума, субъектов формирования избирательных комиссий, комиссий референдума и выдвижения кандидатов ит. д.

Ко второй группе субъектов можно отнести всех тех, на кого возложена обязанность по осуществлению различных действий по обеспечению подготовки и проведению выборов, референдума, отзыва выборного лица и роспуска выборного органа. Это прежде всего избирательные комиссии и комиссии референдума, государственные и муниципальные органы и учреждения, средства массовой информации, их должностные лица и другие юридические лица.

Более подробно правовой статус основных субъектов рассматривается в главе 9.

§ 4. Источники избирательного и референдумного права

Источники избирательного и референдумного права следует рассматривать в двух аспектах: в широком – вытекающие из юридического правопонимания естественных и неотчужденных прав человека как объективного регулятора общественных отношений; в узком – как формы выражения права.

Избирательное и референдумное право базируется на закрепленном в Конституции РФ юридическом понимании права как общеобязательной формы равенства, свободы и справедливости, где критерием выступают сам человек, его права и свободы, которые и должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваться правосудием.

В узком смысле источники избирательного и референдумного права как внешняя форма установления и выражения правовых предписаний представляют собой нормативные правовые акты, содержащие соответственно нормы избирательного или референдумного права.

Законы и иные нормативные правовые акты не всегда адекватно выражают право, в связи с чем от правовых необходимо отличать неправовые нормативные юридические акты, которые не должны применяться. В силу этого не следует отождествлять право с законодательством, а систему права – с системой законодательства.

Таким образом, к источникам избирательного и референдумного права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации; федеральные, региональные законы и иные нормативные правовые акты государственных органов власти и управления; нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления; нормативные акты избирательных комиссий, содержащие соответственно нормы избирательного или референдумного права.

Многообразию избирательных и референдумных правовых норм соответствует и многообразие содержащих и выражающих их источников, которые образуют определенную систему по функциональному назначению и юридической силе. В зависимости от уровня их принятия они подразделяются на четыре группы.

К первой группе относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование избирательных и референдумных правоотношений.

Это универсальные международные акты, закрепляющие права и свободы человека на участие в проведении подлинных, справедливых и свободных выборов, на участие в управлении своей страной, своим муниципальным образованием непосредственно или через свободно избранных представителей: Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.^[1]; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.)^[2]; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.)^[3]; Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.)^[4]; Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.)^[5] и др.

Ко второй группе относятся законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция Российской Федерации, в которой закреплены исходные начала, принципы и гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

Важнейшим источником избирательного и референдумного права является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которому не должны противоречить все другие законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации по вопросам выборов и референдумов.

К источникам этой группы относятся федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Центральной избирательной комиссии РФ, содержащие нормы избирательного или референдумного права.

К третьей группе относятся законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам выборов, референдумов, отзыва выборного лица, роспуска выборного органа. К ним относятся конституции республик и уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации, постановления высших должностных лиц субъектов Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, акты других органов исполнительной власти субъектов Федерации, постановления избирательных комиссий субъектов Федерации.

Четвертую группу источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления.

К ним относятся уставы муниципальных образований, общеобязательные правила по предметам ведения муниципальных образований; решения и постановления органов и должностных лиц местного самоуправления, постановления муниципальных избирательных комиссий, комиссий референдума.