Проблемы эффективности государственного управления. Сфера образования территорий. Состояние и перспективы развития

© Г.В. Леонидова, М.А. Головчин, Т.С. Соловьева, 2014

© ИСЭРТ РАН, 2014

Введение

Курс России на инновационное развитие экономики призван внести существенные изменения во все сферы деятельности, в том числе и в систему образования. Необходимость преобразований обусловлена прежде всего тем, что стране, обладающей огромным образовательным и научным потенциалом, принадлежит всего 1 % объёма мирового рынка инновационной продукции.

Мировой опыт доказал, что генерация новых идей, воплощаемых в передовых технологиях и инновациях, определяет эффективность социально-экономического развития страны и её национальную безопасность. На долю новых знаний в развитых странах приходится до 85 % прироста ВВП. Вклад инновационной составляющей в прирост ВВП США с 1980 по 2010 г. вырос на 4 % (с 31,0 до 34,6 %); в Японии – на 12 % (с 30,6 до 42,3 %); в Европе – на 5 % (с 45,5 до 50,0 %).

Однако качество подготовки кадров, востребованных инновационным развитием отечественной экономики, за последние годы резко снизилось. Этот факт отмечается и экспертным сообществом, и потенциальными работодателями. Согласно данным Рособрнадзора, в 2012 г. 56 % университетов зачисляли на бюджетные места очной формы обучения абитуриентов со средним баллом ЕГЭ «4» (по пятибалльной шкале), 14 % – со средним баллом «3».

Кроме того, за период 1995–2012 гг. не произошло кардинального изменения объёмов финансирования образования (1995 г. – 3,1 %, 2012 г. – 4,1 % от ВВП). По уровню государственного финансирования образования Российская Федерация отстаёт от развитых стран более чем на 10 лет. Доля расходов на образование в 2010 г. в совокупном объёме ВВП составляла во Франции 5,9 % (5,8 % в 1999 г.), в Финляндии 6,8 % (6,01 % соответственно), в Швеции 7,0 % (7,4 %), в России 4,0 % (2,9 %).

Такая доля расходов в России определяет низкий уровень материально-технического оснащения системы образования, ограничивает применение современных методов обучения, сдерживает экспериментально-опытные исследования в этой сфере. Вместе с тем финансирование отрасли сильно дифференцировано по регионам РФ: наибольший вес расходов на образование зафиксирован в Республике Тыва (33 % от общих расходов консолидированного бюджета), наименьший – в Приморском крае (9 %).

Согласно данным опроса Аналитического центра Юрия Левады^[1], в 2013 г. только 20 % россиян были удовлетворены качеством функционирования системы образования. Более трети (38 %) считает, что оно ухудшилось (в сравнении с уровнем 2005 г. доля придерживающихся такого мнения выросла на 12 %). При этом качественное образование продолжает оставаться одной из наиболее важных жизненных ценностей граждан, решающим фактором социальной справедливости и политической стабильности.

В то же время со стороны государства предпринимаются определенные усилия по развитию сферы образования. За последние 20 лет в ней произошли заметные изменения, связанные прежде всего с реализацией таких мероприятий, как: переход высшего образования к двухуровневой системе подготовки кадров; введение единого государственного экзамена и новых образовательных стандартов в школах, нормативного финансирования образования и новой системы оплаты труда педагогов; оптимизация сети образовательных учреждений; поддержка учителей с целью создания возможности улучшения их жилищных условий; формирование общенациональной системы выявления и развития молодых талантов; развитие дистанционного образования детей-инвалидов [6, с. 21]. Эти усилия в значительной мере изменили систему правового регулирования в сфере образовательных отношений, создали условия для того, чтобы управление образованием стало общественно доступным, учебный процесс отличался информационной открытостью и базировался на новейших достижениях науки и техники, чтобы улучшилось экономическое положение и социальное благополучие педагогических работников. Однако до сих пор остается открытым вопрос, насколько модернизационные процессы отвечают потребностям сферы образования, экономики и общества. Некоторым ответам на эти вопросы и посвящена данная монография.

В её основе лежит исследование анализа динамики и перспектив развития образовательных систем на региональном и муниципальном уровнях, проведенное сотрудниками Института социально-экономического развития территорий РАН в 2013 г.

В соответствии с целью и задачами исследования использовались данные: 1) официальной статистики; 2) мониторинга Комплексной программы модернизации образования «Наша новая школа»; 3) демографического прогноза численности населения школьного возраста в городских и сельских муниципалитетах Вологодской области; 4) сводного прогноза занятости населения и потребности экономики региона в трудовых ресурсах по видам экономической деятельности по области и в разрезе муниципальных районов и городских округов на среднесрочный и долгосрочный период.

Значимость полученных результатов определяется тем, что они показывают дифференциацию регионов России и муниципалитетов Вологодской области по темпам развития системы образования, что, в свою очередь, позволит скорректировать стратегию развития образования в регионе на средне– и долгосрочную перспективу. Результаты исследования могут быть использованы органами государственной власти в процессе формирования стратегических документов региональной образовательной политики.

Глава 1. Мониторинг образования: методологические основы

1.1. Мониторинговые исследования в сфере образования: актуальность, содержание, виды

Существующее в современной науке понятие «мониторинг», используемое почти во всех сферах человеческой деятельности, обозначает сложное явление, не имеющее однозначного определения.

В общем виде под мониторингом понимается постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или исходному положению. По мнению С.С. Сулакшина, «мониторинг государственной политики подразумевает измерение показателей, релевантных к цели государственной политики, которые характеризуют состояние объекта управления» [78]. Одну из важнейших областей практического применения мониторинга представляет информационное обслуживание процесса управления в различных предметных областях.

Существование большого количества различных систем мониторинга порождает необходимость их определенного упорядочивания. Т. И. Боровкова и И. А. Морев классифицируют их по нескольким основаниям. В качестве одного из таких оснований рассматривается область применения мониторинга. Это позволяет выделить следующие его виды:

– в экологии и биологии: мониторинг воздуха, воды, лесов, уровня моря, воздуха, климатической системы, климата, температуры, окружающей среды, сейсмологический мониторинг, токсических газов, шума, излучения, экологический, почвенно-химический, переселения птичьего населения, здоровья животных и др.;

– в медицине: санитарно-гигиенический, медицинский, больных раком, внутриутробного развития зародыша, температуры, аритмии, сердечной деятельности, кровяного давления во время анестезии, глюкозы в крови и др.;

– в экономике и бизнесе: сельскохозяйственной продукции, цен, бизнеса, налогов, оборудования, доходов, рынка труда, рынка продуктов питания, строительных товаров, цен на ГКО и др.;

– в политике, политологии и социологии: средств массовой информации, региональных СМИ, выборов, прав человека, новостей ТВ, социально-политический мониторинг регионов, российского законодательства, текущего законодательства, экономического законодательства, социально-экономической ситуации;

– в образовании: знаний учащихся, образовательных систем и др. [4, с. 88–89].

Большое разнообразие видов мониторинга наблюдается в области экономики (табл. 1.1.1).

Таблица 1.1.1. Виды экономического мониторинга

Информационным источником мониторинга служат количественные данные, содержащиеся в формах статистического наблюдения, и данные экспертных опросов и опросов населения. Согласованное использование принципиально новой статистики, с одной стороны, и результатов социологических обследований – с другой, позволяет обеспечить многофакторный анализ представленных данных.

Основными принципами организации мониторинга являются: целенаправленность, системный подход, комплексность, непрерывность в наблюдении за объектом, периодичность снятия информации о происходящих изменениях, сопоставимость применяемых показателей.

По мнению А. Е. Когута, главной целью мониторинговых исследований выступает обеспечение органов управления полной, своевременной и достоверной информацией о процессах, протекающих в различных сферах экономики, и складывающейся социальной ситуации.

В число задач мониторинга входят следующие:

– организация наблюдения;

– оценка и системный анализ получаемой информации;

– обеспечение в установленном порядке органов управления информацией;

– разработка прогнозов развития социально-экономической ситуации;

– подготовка рекомендаций, направленных на преодоление негативных и поддержку позитивных тенденций, и доведение их до сведения соответствующих органов управления и власти [29, с. 25].

Одним из подвидов социально-экономического мониторинга является образовательный мониторинг. В настоящее время субъекты РФ имеют существенные отличия в уровне функционирования систем образования, а следовательно, и в уровне предоставляемых образовательных услуг, затрудняющие их модернизацию. В связи с этим для обеспечения принятия обоснованных и эффективных решений необходима объективная картина состояния управляемой системы и хода её трансформации. Это становится возможным при чёткой организации современной системы образовательного мониторинга, которая даёт информацию о реальном состоянии сферы образования, о достигнутых в процессе её функционирования социально-экономических и педагогических результатах и о нерешённых проблемах.

Мониторинговые исследования на территории Российской Федерации проводят НИУ «Высшая школа экономики», фонд «Общественное мнение», Федеральная служба государственной статистики, Главный межрегиональный центр обработки и распространения статистической информации, Аналитический центр Юрия Левады и др.

На современном этапе развития государства и общества образование становится важнейшей сферой человеческой деятельности, обладая высокой социальной эффективностью, оказывая большое влияние на условия труда, уровень безработицы и т. д.; повышая эффективность различных видов жизнедеятельности и за пределами рынка труда, способствуя развитию личности и приобретению таких качеств, как независимость и уверенность в себе, гибкость и терпимость в отношениях с людьми, непредубежденность, уважение к эстетическим и культурным ценностям, повышение интеллектуальных запросов. Для формирования эффективного управления системой образования необходимо иметь развёрнутое представление о текущем состоянии и тенденциях перспективного развития оказываемых ею услуг.

Следует отметить, что сегодня оформился дифференцированный спрос на образовательные услуги, сложилась развитая инфраструктура их рынка. Однако федеральное и региональное бюджетирование является недостаточным для обеспечения учреждений образования и им приходится обращаться к маркетингу в целях «выживания». В связи с этим одной из важнейших задач, предопределяющих стратегическое развитие системы образования и информационно-аналитическое обеспечение соответствующего управленческого процесса, выступает целенаправленный и регулярный мониторинг.

Необходимость его организации обусловлена отсутствием актуальной, систематизированной и комплексной информации о функционировании образовательного комплекса, а также современных методов её сбора, обработки и анализа. Причины такой ситуации кроются не только и не столько в недостатках сложившейся в отрасли практики статистики и в медленном внедрении новых направлений и методов государственного статистического наблюдения, сколько в изменении экономических отношений, которые до настоящего времени не получили должного информационного отображения.

Мониторинг образовательных услуг – это масштабная диагностическая процедура, специально организованное наблюдение за процессом обучения и его отображение в определенных формах информации, нацеленное на получение обратной связи от всех субъектов системы образования.

Цель мониторинга состоит в организации системы сбора, анализа и предоставления информации о потребностях данных субъектов (потребителей и производителей образовательных услуг), социальные запросы которых непосредственным или опосредованным образом влияют на функционирование системы образования.

Организация мониторинга её развития призвана способствовать решению ряда задач, наиболее приоритетными из которых являются следующие:

1. Организация эффективной деятельности, при которой разработка государственных образовательных программ и функционирование профессиональных учебных заведений давали бы общие подходы к отбору наиболее продуктивных направлений и специальностей системы профессионального образования различного уровня.

2. Выработка государственной стратегии развития образовательного потенциала и построение эффективной инвестиционной системы, ориентированной на чётко определённые приоритеты.

3. Развитие наиболее перспективных для России в целом и её национально– и административно-территориальных образований форм взаи-мовыгодного межрегионального и международного сотрудничества в сфере профессионального образования.

4. Исследование ситуации, сложившейся на указанном рынке, для реализации потребности обучаемых в интеллектуальном, профессиональном, культурном и нравственном развитии в течение всей профессиональной деятельности.

5. Выявление квалификационных требований работодателей, предъявляемых к специалистам, для использования системой профессионального образования.

6. Оценка тенденций и прогнозирование потребностей в специалистах и объёма их выпуска в профессионально-квалификационном разрезе.

7. Оценка социально-экономических показателей развития территорий с целью анализа потребности в специалистах по отраслям экономики.

8. Прогнозирование тенденций согласованного и взаимообусловливающего развития рынка образовательных услуг и рынка труда и др. [43, с. 62].

Мониторинг системы образования предполагает выделение некоторых приоритетных областей. М. Н. Лазутова в качестве таковых, в частности, указывает:

– мониторинг образовательного потенциала общества;

– мониторинг качества образования;

– мониторинг потребности рынка труда в специалистах учреждений профессионального образования;

– мониторинг образовательных запросов населения [35, с. 98].

В соответствии с выделяемой областью применяется набор необходимых показателей, регистрируемых в процессе мониторинга.

К объектам мониторинга относятся:

– производители образовательных услуг (образовательные учреждения);

– заказчики и потребители образовательных услуг (представители домохозяйств, учащиеся и студенты учебных заведений, работодатели).

Предметом мониторинга выступают состояния исследуемой сферы в определенные периоды времени и конкретные изменения в её рамках. Это означает важность не только анализа отдельных количественных и качественных показателей измерения состояний образовательной системы через определённые промежутки времени, но и самой динамики, выявляемой в итоге сравнения происходящих изменений [34, с. 53].

В ходе данного мониторинга может быть реализована целая система широкомасштабных социологических и статистических исследований, охватывающих весь комплекс образовательных учреждений – от детских садов до вузов. Методологическая структура модели мониторинга, проводимого НИУ ВШЭ, включает в себя шесть блоков: организационно-методологический, статистический, социологический, аналитический, прогнозный и информационный, каждому из которых соответствует свой инструментарий и набор индикаторов (табл. 1.1.2).