Управление городским округом. Финансово-экономический и организационно-правовой аспекты

Коллектив авторов:

Постовой Николай Васильевич – руководитель авторского коллектива, д.ю.н., профессор факультета государственного управления МГУ – предисловие, главы I, II, § 3 главы IV, заключение

Зенченко Олег Евгеньевич – глава III

Брышкина Анастасия Андреевна – § 2 главы IV

Журавлева Татьяна Андреевна – § 1 главы IV

© Н. В. Постовой, О. Е. Зенченко, А. А. Брышкина, Т. А. Журавлева, 2015

© ИД «Юриспруденция», 2015

Предисловие

Осуществление власти и управления на уровне городского округа требует непрерывного совершенствования знаний в области теории, законодательства и практики.

В настоящее время нужны специалисты, хорошо сочетающие эти три взаимосвязанных вида знаний.

В исследовании, проведенном авторами данной книги, изложены такие вопросы, как: органы управления городского округа и их компетенция; управление финансовыми ресурсами; отдельные формы непосредственной демократии и их значение в осуществлении управления.

Книга основана на актуальном законодательстве, действующих нормативных актах органов местного самоуправления, обширном практическом материале.

Предлагаемую работу можно рекомендовать для использования в практической деятельности муниципальных служащих, в их обучении, в лекционных курсах по муниципальному праву в вузах.

Отдельные положения могут быть использованы при подготовке изменений и дополнений в федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты.

Глава I. Субъекты власти и управления в городском округе, их компетенция

§ 1. Понятие и структура субъектов управления городского округа

Субъектами осуществления власти и управления в городском округе являются: жители этого муниципального образования; органы местного самоуправления; глава муниципального образования; администрация (исполнительно-распорядительный орган); контрольно-счетный орган.

Субъекты правоотношений наделены совокупностью прав и обязанностей для решения задач местного значения, а отдельные из них иногда и для осуществления государственных функций. Последнее характерно для органов и должностных лиц местного самоуправления. Субъектный состав городского округа определен в общем Конституцией РФ и более детально в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 21.07.2014) (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

В Конституции РФ дана взаимосвязанная структура субъектов, осуществляющих властные функции всех уровней власти, в том числе и власти муниципальной. Статья 3 основного закона устанавливает, что «источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Жители городских округов являются частичкой этого народа и, естественно, выступают в качестве источника власти в муниципальном образовании. Далее норма названной отрасли определяет механизм осуществления этой власти через формы непосредственной демократии (прямое волеизъявление граждан на выборах, референдумах, сходах и т. д.), а также через органы местного самоуправления.

Таким образом, Конституция РФ в широком смысле закрепила структуру осуществления властных полномочий в системе местного самоуправления. К ним отнесены граждане и органы местного самоуправления.

Статья 13 Конституции РФ развивает положение ст. 3 установлением о том, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция РФ, таким образом, называет еще два субъекта правоотношений помимо граждан: выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 34 устанавливает детальный перечень органов местного самоуправления: представительный; глава муниципального образования; местная администрация; контрольно-счетный орган, иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования (см. Приложения 1, 2, 3). Это характерно и для городского округа, являющегося самым крупным муниципальным образованием в системе местного самоуправления Российской Федерации. Названные органы относятся к субъектам общей компетенции.

Под иными органами подразумеваются органы специальной компетенции, перечень и структура которых устанавливается в уставе муниципального образования. В городских округах разрабатывается специальная схема органов власти и управления и утверждается представительным органом.

Таким образом, субъектный состав представлен законодательством и уставами городских округов: жителями городского округа, представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, главой муниципального образования, контрольно-счетным органом, органами специальной компетенции.

§ 2. Жители городского округа как субъект власти и управления

Жители городского округа являются одной из главных основ местной публичной власти на данной территории. Этот социум обладает особым статусом, выступающим в роли образующего фактора осуществления всех форм местного самоуправления. В соответствии со статьей 3 Конституции РФ жители являются источником власти. Во-первых, они осуществляют свою власть непосредственно (выборы, местный референдум). Во-вторых, участвуют в осуществлении власти (собрания, конференции, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, митинги, демонстрации и т. д.)

В-третьих, жители осуществляют свои властные полномочия через формируемые ими представительные органы и избираемых должностных лиц городского округа. Жители городского округа вправе избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также на должность главы муниципального образования, если уставом предусмотрены прямые выборы населением.

Жители городского округа при этом обладают исключительной компетенцией по следующим вопросам местного значения:

1) избирать и быть избранным в состав представительного органа местного самоуправления городского округа;

2) участвовать в местном референдуме и принимать решения путем прямого волеизъявления;

3) участвовать в голосовании при проведении отзыва депутатов и выборных должностных лиц городского округа;

4) формировать органы территориального общественного самоуправления и участвовать в их деятельности.

Названные формы есть прямое волеизъявление жителей городского округа, при котором они сами принимают властное решение.

Федеральный закон № 131-ФЗ также предусматривает формы участия жителей в местном самоуправлении. При использовании этих форм жители не принимают властных решений. Они вносят предложения, рекомендации, проекты, участвуют в публичных слушаниях, выражая свое мнение. Это мнение изучается органами местного самоуправления или должностными лицами и может быть учтено при решении различных задач местного значения.

К формам участия относятся:

1) правотворческая инициатива граждан;

2) публичные слушания по вопросам местного значения;

3) опросы граждан;

4) изменение границ территории городского округа (Конституция РФ, ст. 131 п. 2).

В соответствии с ч. 4.1 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ (в ред. от 21.07.2014), «изменение границ внутригородских районов городского округа осуществляется с учетом мнения населения внутригородского района и с согласия населения этого городского округа. Статус городского округа может быть изменен с учетом мнения населения;

5) собрания граждан, проживающих в пределах границ городского округа;

6) конференции граждан, проживающих в границах городского округа;

7) резолюции, принимаемые на митингах по вопросам местного значения городского округа.

Компетенция субъектов управления по данным направлениям изложена в монографии Н. В. Постового.^[1] Она вполне применима к городскому округу.

Таким образом, жители городского округа осуществляют местную публичную власть путем выборов органов и должностных лиц (глава муниципального образования), выражения волеизъявления на местном референдуме, а также участия в осуществлении местного самоуправления через реализацию норм о правотворческой инициативе, публичных слушаниях, собраниях, конференциях, голосованиях об изменении границ городского округа.

Что касается территориального общественного самоуправления, то оно граничит и с первой, и со второй формами осуществления муниципальной власти. В большей степени оно тяготеет к первой форме.

§ 3. Органы власти и управления городского округа, их компетенция

В соответствии со ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органами власти и управления являются: представительный орган, глава городского округа, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольно-счетный орган.

Закон предусматривает обязательное формирование названных органов.

3.1. Представительный орган городского округа и его компетенция

Представительный орган городского округа в зависимости от структуры округа имеет свои особенности формирования.

В том случае, если городской округ не имеет внутригородского деления, представительный орган избирается только на выборах жителями, проживающими в его границах.

Представительный орган с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования:

1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и, в соответствии с ним, уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования района подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Если принят закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий переход от избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением на муниципальных выборах к его формированию из состава представительных органов поселений, внутригородских районов, выборы городского округа с внутригородским делением не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа с внутригородским делением был бы вправе принять решение о назначении выборов в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Установленный таким образом порядок формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением применяется после истечения срока полномочий представительного органа, избранного со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего переход от формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов к избранию на муниципальных выборах, выборы в представительный орган городского округа с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем за шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Под компетенцией представительного органа городского округа следует понимать совокупность исключительных и других прав и обязанностей, а также предметов ведения, с помощью которых решаются задачи местного значения и частично осуществляются государственные функции.

В определении понятия компетенция подразделяется на исключительную и обычную (другую). Это связано с тем, что ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает для представительного органа исключительную компетенцию. Вопросы исключительной компетенции представительного органа городского округа не может присвоить себе какой-либо другой субъект правоотношений. В свою очередь представительный орган городского округа может принять к рассмотрению и иные вопросы местного значения, так как он имеет такое право согласно Федеральному закону № 131-ФЗ (в ред. от 27.05.2014) К исключительной компетенции представительного органа городского округа отнесены следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Кроме этих вопросов, в исключительную компетенцию представительных органов городских округов могут входить и другие полномочия. Например, создание постоянных комиссий представительного органа, утверждение регламента представительного органа, осуществление законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ от имени городского округа, утверждение структуры и штатов администрации. Следует заметить, что муниципальные образования в ряде городов в своих уставах предусмотрели также исключительные полномочия для представительных органов.^[2]