Классический либерализм и будущее социально-экономической политики

Mark PENNINGTON

ROBUST POLITICAL ECONOMY Classical Liberalism and the Future of Public Policy

© Mark Pennington, 2011

© Мысль, 2014

* * *

Марк Пеннингтон – профессор политической экономии Кингс-колледжа в Лондоне. Его научные интересы лежат на пересечении политики, философии и экономической теории с упором на роль ограниченной рациональности и несовершенного знания в эволюции институтов.

В книге «Классический либерализм и будущее социально-экономической политики» автор предлагает всеобъемлющую защиту принципов классического либерализма. При этом он связывает экономические аргументы, которые обычно выдвигаются в пользу социально-экономической политики классического либерализма, ограниченного правительства и открытых рынков, с моральными и этическими аргументами, которые также имеют отношение к институциональным аргументам. Эту связь обеспечивает понятие «робастная политическая экономия» – нам нужны робастные (устойчивые) политические институты, способные выдерживать давление и напряжения, создаваемые слабыми сторонами человеческой природы. В книге рассматривается две из них:

• проблема ограниченной рациональности (люди не всеведущи и им приходится действовать в условиях неопределенности)

• проблема стимулов (в некоторых ситуациях люди склонны действовать оппортунистически, так что требуются институты, дисциплинирующие потенциально оппортунистического агента).

Первая часть книги представляет собой прямую полемику с представителями конкурирующих социальных философий:

• сторонниками государственного вмешательства, черпающими свои аргументы в мнимых «провалах рынка»,

• сторонниками двух разновидностей коммунитарима

• эгалитаристами, отстаивающими специфически понимаемое равенство и социальную справедливость.

Во второй части автор систематически применяет принципы, сформулированные п первой части, к проблемам

• социального обеспечения,

• формированию наднациональных бюрократических надстроек,

• защите окружающей среды и др. вопросам.

Глава 1
Введение: классический либерализм и робастная политическая экономия

Введение

Современные споры в сфере политической экономии были сформированы реакцией на «неолиберализм». Начиная с реформы социального государства и заканчивая дискуссиями о международной торговле и окружающей среде, многочисленные комментаторы обсуждают явно растущее влияние веры в «свободные рынки» и минимальное государство. Такого рода комментарии создают впечатление, что после краха социалистического проекта в Восточной Европе и в других местах существовавшее в политическом ландшафте противодействие неолиберализму, или классическому либерализму, как его в действительности следовало бы называть, было маргинализировано.

Однако беглый взгляд на траекторию публичной политики обнаруживает совсем другую картину. В то время как наблюдаемое в последние годы движение «приватизации», возможно, замедлило наступление послевоенной социал-демократии, многие сферы политики продемонстрировали заметное сопротивление либерализации или стали свидетелями дальнейшего расширения роли государства. Например, финансирование и предоставление услуг здравоохранения и образования в большинстве либеральных демократий остаются заповедником, в котором преобладает государство, причем даже незначительные попытки допуска в эти сферы рыночных сил приводят лишь к небольшому продвижению вперед. В сфере международной торговли давно существующая приверженность к сельскохозяйственному протекционизму и широко распространенная поддержка международной финансовой помощи в качестве ключа к обеспечению процветания развивающихся экономик подтверждает неизменную привязанность к интервенционистским принципам. Политика в области экологии и окружающей среды с ее массированным наращиванием регулято́рных инициатив продемонстрировала еще большее сопротивление классическим либеральным идеям. И, как будто всего этого было недостаточно, беспрецедентные масштабы правительственной активности, которая последовала за «финансовым кризисом» 2008 г., вряд ли говорят о том, что хватка «рыночного фундаментализма» была особенно крепкой и надежной.

Быстрота, с которой правительства в ответ на недавний финансовый кризис поспешили расширить свои властные полномочия, отражает долговременную тенденцию в сфере идей и мнений, результаты которой вовсе не укрепляли классические либеральные идеи, но, наоборот, активно стремились их подорвать. Например, доминирующая в экономической теории неоклассическая традиция выдвигает все более и более изощренные обоснования для широкого государственного вмешательства, от регулирования производства товаров до экологических налогов. Тем временем политические теоретики подвергают сомнению философские и моральные предпосылки классического либерализма, утверждая, что многие из них базируются на грубой форме индивидуализма, которая подрывает нормы солидарности и дистрибутивной (распределительной) справедливости. Таким образом, если в современных общественных науках и есть некая доминирующая позиция, то она характеризуется явной или скрытой враждебностью к классическому либерализму и поддержкой «социальной демократии» в национальном и международном масштабе.

Ввиду такого развития событий эта книга стремится опровергнуть многие из аргументов, выдвигаемых в современной политической экономии против классического либерализма, и вновь заявить о приверженности к продвижению «в направлении минимального государства». Цель книги состоит не в том, чтобы внести «новый» вклад в политическую экономию per se, а в том, чтобы синтезировать существующие аргументы в рамках особой аналитической концепции – «робастной^[1] политической экономии», – которая демонстрирует неизменную релевантность классических либеральных принципов и их применимость к ряду самых насущных и неотложных проблем сегодняшнего дня. Для решения этой задачи данная книга привлекает обширную литературу по экономической и политической теории, фокусируясь в первую очередь на рассуждениях в рамках «сравнительного анализа институтов». Эта вводная глава начинается с изложения принципов институциональной «робастности», на которых базируется компаративный институциональный анализ. Затем в ней представлены аргументы в пользу классического либерализма как учения, удовлетворяющего требованиям «робастной политической экономии». В заключительном разделе дается эскизный набросок тех основных вызовов, стоящих перед робастностью классического либерализма, которые подробно рассматриваются в последующих главах.

Сравнительный институциональный анализ и робастная политическая экономия

Политическая экономия занимается в первую очередь сравнением результатов функционирования социальных и экономических институтов. Человеческая деятельность всегда происходит в конкретной институциональной обстановке, и условия, с которыми люди сталкиваются в рамках тех или иных институтов, воздействуют на характер их поведения и на получающиеся социальные результаты. В этом контексте «робастная» совокупность институтов может быть определена как такая, которая порождает благотворные результаты даже при наименее благоприятных условиях (Leeson и Subrick, 2006). Такие условия могут возникнуть как следствие человеческого несовершенства. Если люди «совершенны» или, по меньшей мере, «совершенствуемы», то вопросы сравнительного институционального анализа могут и не возникнуть – мы могли бы ожидать благотворного результата независимо от институциональных рамок. Но если люди в тех или иных аспектах «несовершенны», то вопросы институциональной робастности становятся центральными. Определенные институты могут быть лучше, чем другие, приспособлены к тому, чтобы противостоять нагрузкам и напряженностям, порождаемым соответствующими человеческими слабостями.

В контексте институционального анализа существует два вида человеческих несовершенств, которые следует принимать во внимание, рассматривая робастность альтернативных режимов. Первый из них – это «проблема знания». Человеческие особи ограничены в своих когнитивных возможностях, и, как следствие, даже наиболее умные и дальновидные люди характеризуются относительной неосведомленностью по поводу того общества, в котором они пребывают (Hayek, 1948a; Simon, 1957). Учитывая несовершенство человеческого знания, последствия всякого конкретного действия либо для связанных с ним действующих лиц (а́кторов), либо для более широкого общества будут в любой данный момент времени оставаться неопределенными. Следовательно, робастные институты должны позволять людям адаптироваться к обстоятельствам и условиям, о которых они непосредственно не осведомлены, и давать им возможность в условиях «ограниченной рациональности» с течением времени учиться на ошибках и улучшать качество своих решений.

Второй вид человеческого несовершенства, который необходимо принимать в расчет, – это возможность того, что люди могут действовать, будучи мотивированы личным интересом (Ostrom, 2006). Акторы могут действовать, преследуя свои собственные, вполне конкретные цели – материальные или нематериальные, – а вовсе не на основе каких-то представлений об «общем благе» или «публичных интересах». Люди могут не испытывать желания вносить вклад в обеспечение интересов их собратьев, если они не в состоянии извлечь некоторую личную выгоду от подобных действий. Стимулы могут иметь значение и, как следствие, институты надлежит оценивать по их способности канализировать потенциально эгоистические побуждения таким способом и в таком направлении, чтобы это порождало благотворные результаты на уровне общества. Действия в рамках эгоистического поведения и личной заинтересованности могут при определенных институциональных условиях привести к полному социальному и экономическому распаду, но если институты структурированы надлежащим образом, то даже те, кто руководствуется самыми своекорыстными и узкоэгоистическими мотивами, могут действовать способами, приносящими пользу тому обществу, частью которого они являются.

Имея в виду отмеченные выше человеческие несовершенства, робастная политическая экономия институтов и решений ищет ответы на следующие три вопроса:

• Какие институты показывают наилучшие результаты, когда люди не являются всеведущими?

• Какие институты показывают наилучшие результаты, когда люди мотивированы собственными эгоистическими интересами?

• Какие институты показывают наилучшие результаты, когда люди располагают ограниченными знаниями и одновременно склонны к своекорыстному, эгоистичному поведению?

Классический либерализм и робастная политическая экономия

Ответ классического либерализма на поставленные выше вопросы состоит в том, что институты частной или совместной (групповой) собственности, рыночная экономика и ограниченное государство, роль которого сводится к разрешению споров между частными сторонами, лучше всего способны удовлетворить требованиям робастного режима.

Истоки классического либерализма, как он понимается в этой книге, лежат в шотландском Просвещении, представленном Адамом Смитом и Давидом Юмом, а в более поздние времена нашедшем отражение в трудах Фридриха Хайека (Friedrich Hayek), Майкла Оукшотта (Michael Oakeshott) и Джеймса Бьюкенена (James Buchanan). Фундаментальный организационный принцип классического либерализма – свобода объединения и отделения, свобода создавать объединения и распускать их [freedom of association and dissociation]. Люди, согласно этой точке зрения, должны располагать свободой входить в самые разнообразные человеческие системы отношений и выходить из них. Нет необходимости исключать из числа этих объединений авторитарные или коммунитарные организации, которые внутри себя придерживаются «нелиберальных» норм, но социальные акторы должны иметь возможность покинуть любую группу, к которой они присоединились добровольно или в которую были «включены от рождения» на недобровольной основе. Следовательно, классическое либеральное общество – это такое общество, где есть разнообразные юрисдикции и властные институты, ни один из которых не обладает тотальной, иерархической формой власти над другими (Kukathas, 2003; Кукатас, 2011). Важное предварительное условие такого порядка состоит в том, что владение собственностью широко, хотя и не обязательно равномерно, рассредоточено внутри совокупности индивидов и добровольных ассоциаций.

Частное или групповое владение собственностью признается сторонниками классического либерализма в качестве modus vivendi^[2], необходимого для того, чтобы справиться с реальностью разнообразия человеческих ценностей. В условиях ограниченной рациональности способность вступать в различные системы человеческих взаимоотношений и покидать их облегчает обучение методом проб и ошибок, поскольку люди могут наблюдать результаты, которые проистекают из разных способов организации жизни. Кроме того, пространство, которое частная собственность предоставляет людям для экспериментирования с их собственными предпочитаемыми целями и намерениями, минимизирует конфликты в тех условиях, где люди демонстрируют различные представления о хорошей жизни. Когда владение собственностью рассредоточено, то существует больший диапазон возможностей для того, чтобы вступать в добровольные соглашения и контракты ради достижения собственных целей, не мешая другим акторам искать себе других партнеров для достижения своих целей. Напротив, когда владение собственностью сконцентрировано в единственном центре, те, кто контролирует соответствующее учреждение, обладают способностью навязывать свои частные цели другим лицам. Учитывая ограниченную природу человеческой рациональности и возможности эгоистического поведения, преследующего собственные интересы, такие системы с классической либеральной точки зрения скорее всего будут способствовать конфликтам, поскольку отдельные индивиды и группы могут стремиться к получению контроля над аппаратом управления, чтобы реализовать свои собственные конкретные замыслы.

Классический либерализм делает акцент на свободе объединения и соблюдении прав частной или групповой собственности еще и потому, что последние позволяют формироваться тому, что Хайек именует «стихийными порядками» (Hayek, 1982, часть 1). «Порядки» такого рода демонстрируют паттерны координации, но регулярности, о которых идет речь, не являются продуктом сознательного замысла неких агентов, преследующих единую цель. Наоборот, они представляют собой «эмерджентные» феномены, которые возникают в результате действий целой совокупности разнообразных рассредоточенных агентов, каждый из которых преследует свои собственные, обособленные цели. Для классического либерализма такие порядки обладают трояким преимуществом и воплощаются в рыночной экономике, основанной на рассредоточенном, хотя и неравном владении собственностью.

Во-первых, стихийные порядки лучше подходят для того, чтобы справляться с условиями несовершенного знания и ограниченной рациональности, поскольку они опираются на знание, находящееся в составляющих эти порядки разнородных узлах, и адаптируются к этому знанию. Например, на рынках рассредоточенные индивиды и организации делают свои ценовые предложения в отношении тех или иных прав собственности и тем самым вносят частичный вклад в формирование цен, которые транслируют их частную «порцию» информации тем владельцам ресурса, с которыми они торгуют. Последние могут затем адаптировать свое поведение в свете своих собственных предпочтений и знания, и эта адаптация может влиять на последующие транзакции с какими-то другими агентами в рамках все более сложной сети. Ценовые сигналы, которые появляются в результате такого процесса, подталкивают к «экономному (экономизирующему) поведению» [ «economising behaviour»] и позволяют добиться такой степени координации, которая может оказаться недостижимой для центрального координирующего органа. В условиях ограниченной рациональности и ограниченного знания такой орган не мог бы осознавать всех релевантных возможностей для пошагового улучшения, рассеянных среди разнородной совокупности социальных акторов (Hayek, 1948a, 1982; Хайек, 2011, 2006).

Второе преимущество стихийных порядков состоит в том, что они допускают эволюцию путем экспериментирования. Например, децентрализованный обмен правами собственности на рынке позволяет одновременно тестировать конкурирующие идеи в области производства и потребления. Если бы существовал только один орган принятия решений или «планирования», то любые ошибки с большей вероятностью становились бы системными. Кроме того, в стихийном порядке адаптация происходит быстрее, чем в его централизованном или «плановом» аналоге, – акторы могут учиться на самых прибыльных моделях и имитировать их без одобрения со стороны вышестоящих органов власти или большинства. Для того чтобы участники рынка могли достигать системных усовершенствований, им нет необходимости осознавать, как и почему их действия приносят пользу им самим или их собратьям. Предпринимательские открытия могут быть результатом чистой случайности, а вовсе не сознательного обдумывания. Важно лишь то, что производственные модели, которые удовлетворяют потребительским запросам, приносят прибыль, которая сигнализирует о необходимости имитировать их, в то время как убыточные модели отвлекают внимание людей от менее перспективных методов производства (Alchian, 1959; Алчиан, 2007). В то же время потребителям нет нужды знать, почему они находят некоторые продукты более удовлетворительными, чем другие. Всё, что они должны сделать, – это «уйти» от поставщиков, которых они сочли наименее удовлетворительными, к тем, кого они находят более приемлемыми. Следовательно, чтобы функционировать эффективно, рыночная «система» требует от любого из ее участников лишь небольших когнитивных способностей (Friedman, 2005).

Приведенные соображения относятся к робастности стихийных порядков применительно к преодолению «проблемы знания» и не делают никаких предположений о человеческих побуждениях и мотивации – они, например, не исходят из посылки, что акторы являются или же должны быть эгоистичными. Однако третье преимущество таких порядков состоит в том, что они предоставляют механизмы защиты от злоупотребления властью там, где люди на самом деле действуют из соображений личного интереса. Как доказывали Давид Юм и, сравнительно недавно, Джеймс Бьюкенен, людей следует моделировать таким образом, «словно они мошенники», причем не потому, что большинство эгоистично, а по той причине, что необходимы институциональные гарантии для ограничения своекорыстного меньшинства (Buchanan, 1986). В конкретном случае рынков возможность «ухода» дает возможность людям избегать акторов, которые предлагают худшие условия сотрудничества. Хотя распределение богатства в рыночной экономике неравномерно, это неравенство носит динамический характер, поскольку ресурсы постоянно перемещаются, уходя от тех, кто не в состоянии использовать свою собственность способом, имеющим наибольшую ценность. Система прав частной собственности обеспечивает стимулы, которые могут побудить даже наименее склонных к сотрудничеству или эгоцентричных агентов действовать приемлемым для общества образом. Там, где права собственности хорошо определены, издержки, порождаемые тем или иным решением, эффективно интернализируются – акторы получают прибыль от решений, которые выгодны их собратьям, но вынуждены нести издержки, вызванные теми решениями, которые тем невыгодны (Alchian and Demsetz, 1973; Алчиан, Демсец, 2009).

Эти принципы институциональной робастности применимы не только в контексте принятия «экономических» решений, но также и применительно к вопросам распределительной справедливости. С классической либеральной точки зрения те институты, которые дают акторам возможность навязать обществу единую концепцию распределения, несовместимы с процессом эволюционного обучения и с принципом свободы объединения. В условиях ограниченной рациональности могут иметь место существенные разногласия по поводу того, что собой представляет «честное» распределение дохода и богатства. Результаты классического либерального порядка не могут рассматриваться как «справедливые» или «несправедливые», так как они не базируются на подчинении единой системе распоряжений, а следуют из действий людей, объединившихся на основе множества различных дистрибутивных норм (Hayek, 1982; Хайек, 2006). Поэтому определяющей характеристикой «либеральной» системы справедливости должна быть «независимость от целей» – система не должна пытаться определить справедливость результатов, которые получились вследствие свободы объединения, но должна стремиться к разрешению споров, когда нет ясности в том, кому именно принадлежат права собственности, а также в том, были они нарушены или нет. С этой точки зрения все акторы – даже если между ними нет согласия по поводу распределительной справедливости – заинтересованы в сохранении тех рамок, которые гарантирует стабильность прав владения, потому что именно эта стабильность позволяет людям жить своей жизнью, не вступая в постоянный конфликт со своими собратьями (Otteson, 2006). С классической либеральной точки зрения никакая центральная власть не может получить доступ к знанию, необходимому для оценки всех факторов, которые вносят свой вклад в конкретное распределение, и с учетом возможности эгоистического поведения в собственных интересах никакой такой власти нельзя доверять определение «справедливости по заслугам» для других.

Если робастные институты – это такие институты, которые лучше всего справляются с человеческими несовершенствами, то таким же должен быть и процесс институционального конструирования. В мире несовершенных знаний и ограниченной доброжелательности люди, изобретая институциональные структуры, могут совершать ошибки. Поэтому робастная политическая экономия должна допускать эволюционное обучение и обеспечивать сдержки и противовесы на метаинституциональном уровне. Таким образом, в то время как классический либерализм – это теория, претендующая на универсальную применимость при объяснении институциональных типов, наиболее пригодных для облегчения социальной координации, он не предлагает проекта достижения какой-либо конкретной институциональной формы. Процессы эволюционного обучения, которые имеют место внутри рынков, должны действовать на многих уровнях таким образом, чтобы люди могли покидать конкурирующие и зачастую взаимно пересекающиеся институциональные проекты или присоединяться к ним (Buchanan and Vanberg, 2002). Следовательно, хотя государство представляет собой особенно мощную организацию, оно должно быть лишь одной из многих других подобных организаций, сила которых ограничена самим существованием конкурентов.

Важно установить в этом контексте, что на самом деле вытекает из приверженности к «минимальному государству». Самый существенный момент, который нужно подчеркнуть, состоит в следующем: классический либерализм признаёт, что государства могут играть важную роль внутри либерального общества. И подобно тому, как на рынках иерархические организации вроде фирм могут обладать преимуществами в эффективности перед менее крупными и более индивидуализированными единицами производства и потребления, точно так же государства или «государствоподобные» институты могут располагать сравнительными преимуществами, когда дело доходит до обеспечения действенности правил, необходимых для поддержания либерального порядка, например, таких, как защита личности и собственности. Однако границы между теми случаями, где требуется действие со стороны государствоподобных образований, не должны устанавливаться незыблемыми как камень, но, как и в случае границ фирм, должны иметь возможность сдвигаться в ответ на такие технологические и институциональные новшества, которые увеличивают относительную эффективность альтернативных подходов. Поэтому идеал минимального государства в определенной мере текуч и не представляет собой некой точки равновесия, к которой должны быть устремлены все усилия по реформированию институтов.

Для классических либералов сомнению должно быть подвергнуто вовсе не существование государствоподобных образований, а те процессы, посредством которых возможно возникновение таких институтов. Правила, которые управляют функционированием рынков, сами могут появляться с помощью «восходящего», идущего «снизу вверх» процесса в рамках стихийного порядка. Например, в состязательных видах спорта участвующие в них команды добровольно подчиняются правилам и регламентам тех или иных конкретных «лиг». Хотя команды конкурируют за зрителей и за признание в рамках таких лиг, они вместе с тем сотрудничают в таких направлениях, которые увеличивают привлекательность их конкретной лиги по отношению к соперникам внутри того же самого вида спорта и вдобавок по сравнению с конкурирующими видами спорта. Конкуренция функционирует в рамках «вложенной» структуры – индивиды и организации соперничают друг с другом, но на более высоком институциональном уровне точно так же соперничают стандарты и правила, которых решают придерживаться различные группы акторов. Аналогично индивиды и организации могут придерживаться институциональных правил, устанавливаемых государствами или государствоподобными образованиями, чтобы поддерживать и защищать разнообразные преимущества вроде большей защищенности собственности, которые в противном случае могли бы оказаться менее доступными. В то же время сами государства могут придерживаться общих норм и стандартов, обеспечение исполнения которых может осуществляться наднациональными образованиями. Учитывая пределы человеческой рациональности и возможность эгоистических действий в собственных интересах, имеет значение то, возникли ли институты, о которых идет речь, через процесс выработки согласия, а не посредством навязанной координации, а также то, существует ли на некотором уровне возможность «ухода» для инакомыслящих, желающих придерживаться альтернативных практик.

С учетом «проблемы знания» и признания того, что «стимулы имеют значение», требования робастной политической экономии задают регулятивный стандарт, в сопоставлении с которым следует оценивать существующие на практике институциональные методы и предложения по поводу реформ. Основные тесты, применяемые к предложениям по поводу институциональных реформ, должны выяснять, расширяют ли они возможности для открытий посредством процесса эволюции, и устанавливать, в какой степени они предлагают стимулы, которые ограничивают потенциально деспотические полномочия власти, осуществляющей принуждение. Многие из исторически сложившихся институтов, включая государства и наднациональные организации, стали результатом скорее монополистического навязывания, чем консенсусной эволюции, и поэтому могут быть предметом тщательного критического рассмотрения.