© Руслан Назаров, 2023
ISBN 978-5-4496-9525-3
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
Предисловие
Данная книга является частью проекта «ЖКХ: вопросы и ответы». Расскажу о нем подробнее, чтобы стало понятно, чего ожидать от книги.
***
Проект «ЖКХ: вопросы и ответы» появился в 2013 году, когда была создана одноименная группа во ВКонтакте. В то время я собирался только рассказывать о наиболее важных проблемах в ЖКХ и предлагать их решение, опираясь на жилищное законодательство. Прошло немного времени, и я осознал, что сфере ЖКХ требуется не просто описание проблем и их законодательных решений, но и просвещение. Правовое просвещение – во-первых, жилищное – во-вторых. С этого момента концепция группы стала меняться.
Особенность моего подхода к ЖКХ, которую я пытаюсь донести через группу, хорошо видна из формата записей: предельно ясно сформулированный вопрос и максимально короткий, но и максимально полный, ответ с сохранением ясности изложения. Добиться этого крайне трудно. Однако только так можно достичь именно цели просвещения. Ведь собственникам жилых и нежилых помещений, нанимателям, арендаторам зачастую некогда читать объемные статьи, да еще и наполненные правовой терминологией. И собственникам хочется найти ответ на свой вопрос, а значит вопрос должен быть освобожден от всего лишнего.
Цель просвещения в ЖКХ – не просто ответить на жилищные вопросы. Многие из этих вопросов, причем наиболее важные, не могут быть решены без знания и понимания гражданского законодательства и теории гражданского права. Поэтому в своих ответах на жилищные вопросы я всегда стремился не просто учитывать теорию гражданского права, но и объяснять ее читателям. От этого получается двойная польза: лучше обосновываются выводы по жилищным вопросам и читатели узнают вещи, которые пригодятся им не только в жилищных проблемах. Ведь гражданское право – это основа для совершения почти всех сделок, в которых участвуют все граждане и организации, стремясь получить товары, работы или услуги.
Сказанное относится к содержательной стороне деятельности. Что же касается формы, то я всегда стремился задействовать самые популярные способы получения информации читателями. Кроме группы ВКонтакте, уже шесть лет существует блог «ЖКХ: вопросы и ответы» в Дзене. Самый первый канал о ЖКХ на сервисе. Сейчас на него подписано более 50 тысяч человек, а отдельные статьи набирают сотни тысяч просмотров.
Книга «ЖКХ: вопросы и ответы» является смыслообразующим центром проекта. В ней рассмотрены наиболее частые, интересные и сложные вопросы, связанные с содержанием и управлением многоквартирными домами, оплатой жилищно-коммунальных услуг, проведением общих собраний, выбором способа управления домом и т. д.
***
Пятое издание книги значительно отличается от предыдущих. Ниже представлен список наиболее важных изменений:
1) было добавлено больше 20 ответов на вопросы, которые возникли в жилищной сфере за период с 2019 по 2023 годы;
2) уточнена структура разделов, частей и расположение вопросов, чтобы облегчить поиск;
3) проверены все ссылки на нормативные акты и судебную практику, добавлены актуальные судебные решения, письма Минстроя;
4) добавлено много материала про машино-места, новое регулирование замены приборов учета;
5) улучшена стилистика.
***
Книга разделена на две части: основную, в которой даны ответы на вопросы, и приложение. В него включены материалы, которые будут полезны собственникам.
Предваряет основной блок «Обзор нормативно-технических актов в ЖКХ» с кратким обзором наиболее важных ГОСТов. Эти документы пригодятся для определения стандарта управления многоквартирными домами.
Далее идут «Важные изменения в ЖКХ», которые содержат исторический обзор главных изменений жилищного законодательства с 2017 года до 2023 года. Исторический подход к анализу законодательства – один из наиболее продуктивных способов толкования закона. Зная историю институтов жилищного права, можно лучше понять как сами эти институты, так и перспективы их дальнейшего развития.
Основной блок состоит из разделов, которые в свою очередь поделены на части, объединяющие группу вопросов. Группировка разделов, частей и вопросов произведена по тематическому принципу. Например, первый раздел объединяет все вопросы, посвященные статусу общего имущества в доме.
Внутри вопросов нормы права, решения судов и письма ведомств выделены жирным шрифтом.
Блок приложений включает, прежде всего, тезисы «Теория гражданского права». Это приложение не заменит чтение хорошего учебника по гражданскому праву. Моя цель была в том, чтобы показать вам те основные концепции из теории права, правовые категории, идеи, которые помогают мне в анализе правовых проблем. Уверен, что и вам это поможет и будет полезным. Также вы можете использовать тезисы параллельно с чтением учебника, это позволит выделить наиболее важные разделы теории гражданского права, которые пригодятся именно при анализе жилищных правоотношений.
В приложении «Судебная практика по гражданскому праву» я собрал наиболее важные позиции высших судебных инстанций, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, которые касаются институтов гражданского права. При отборе я ориентировался на задачи, которые приходится решать юристам в жилищных правоотношениях, когда нормативного регулирования, которое содержится в жилищном законодательстве, недостаточно.
***
Я выражаю огромную благодарность моей жене Елене Назаровой-Корсаковой, которая не только взяла на себя нелегкий труд администрирования проекта в Интернете, но и, начиная с первого издания, оказывала мне помощь в подготовке книги.
Руслан Назаров
Сокращения и аббревиатуры, использованные в тексте
АС – арбитражный суд
ВАС – Высший арбитражный суд
ВС РФ – Верховный суд Российской Федерации
ГЖИ – Государственная жилищная инспекция
ГЖН – Государственный жилищный надзор
ГИС ЖКХ – Государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации
ГОСТ Р – Государственный стандарт России
ЖК РФ – Жилищный кодекс Российской Федерации
ЖКУ – жилищно-коммунальные услуги
ЖКХ – жилищно-коммунальное хозяйство
КС – Конституционный суд
МСУ – местное самоуправление
ОДН – общедомовые нужды
ОДПУ – общедомовой прибор учета
п. – пункт
РСО – ресурсоснабжающая организация
СанПиН – Санитарные правила и нормы
СНиП – строительные нормы и правила
СП – свод правил
ст. – статья
ТСЖ – товарищество собственников жилья
ТСН – товарищество собственников недвижимости
ТЭЦ – теплоэлектроцентраль
ФАС – Федеральная антимонопольная служба
Нормативно-правовые акты, регулирующие сферу ЖКХ
Федеральные законы
– Жилищный кодекс 29.12.2004 №188-ФЗ.
– Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 №89-ФЗ.
– Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» от 07.12.2011 №416-ФЗ.
– Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 №35-ФЗ.
– Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.1999 №69-ФЗ.
– Федеральный закон «О теплоснабжении» от 27.07.2010 №190-ФЗ.
– Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.11.2009 №261-ФЗ.
Постановления Правительства РФ
– Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 №354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов».
– Постановление Правительства РФ от 06.02.2006 №75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом».
– Постановление Правительства РФ от 14.02.2012 №124 «О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами».
– Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 №491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность».
– Постановление Правительства РФ от 28.10.2014 №1110 «О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами».
– Постановление Правительства РФ от 21.12.2018 №1616 «Об утверждении Правил определения управляющей организации для управления многоквартирным домом, в отношении которого собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления таким домом или выбранный способ управления не реализован, не определена управляющая организация, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
– Постановление Правительства РФ от 15.05.2013 №416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами».
– Постановление Правительства РФ от 03.04.2013 №290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения».
– Постановление Правительства РФ от 24.06.2017 №743 «Об организации безопасного использования и содержания лифтов, подъемных платформ для инвалидов, пассажирских конвейеров (движущихся пешеходных дорожек), эскалаторов, за исключением эскалаторов в метрополитенах».
– Постановление Правительства РФ от 14.05.2013 №410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования».
– Постановление Правительства РФ от 12.11.2016 №1156 «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. №641».
– Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 №713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».
Приказы Минстроя РФ
– Приказ Минстроя России от 28.01.2019 №44/пр «Об утверждении Требований к оформлению протоколов общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах и Порядка направления подлинников решений и протоколов общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах в уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственный жилищный надзор».
– Приказ Минстроя России от 25.12.2015 №938/пр «Об утверждении Порядка и сроков внесения изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации».
Обзор нормативно-технических актов в ЖКХ
1. ГОСТ Р 51617—2014 Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Коммунальные услуги. Общие требования
Данный ГОСТ Р разрабатывался некоммерческим партнерством управляющих компаний. Поэтому он вобрал в себя все типичные ошибки в понимании правового регулирования деятельности управляющих организаций. К сожалению, раз документ стал ГОСТом, применять его необходимо. Посмотрим, какие же принципиальные моменты содержатся в ГОСТ 51617—2014.
Первое. Коммунальные услуги и коммунальные ресурсы. Пожалуй, единственный положительный момент в ГОСТе – это четкое разграничение коммунальных услуг и коммунальных ресурсов. Управляющие организации предоставляют потребителям не коммунальные ресурсы, а коммунальные услуги. Разница вот в чем.
Коммунальные ресурсы – это газ, вода, электричество и т. п. Коммунальные же услуги включают в себя не только газ, воду или электричество, но и содержание общего имущества, а также ряд иных действий управляющей организации. Так, например, в рамках теплоснабжения ГОСТ Р предусматривает в составе коммунальных услуг осуществление работ по поддержанию инженерных сетей в нормативном порядке, обеспечение эффективной работы системы вентиляции, повышение эффективности тепловой защиты.
Второе. Договор управления – это договор оказания услуг. Такой вывод следует из п. 3.2 ГОСТ Р 51617—2014. Это спорный вопрос. Однако сейчас, например, я все-таки склоняюсь к тому, что договор управления – это договор оказания услуг. Это не подряд, не агентский договор. По договору управления собственникам предоставляется услуга управления домом, а не работы по содержанию дома. Конечно, работы по содержанию дома оказываются в рамках услуг по управлению. Но предметом договора являются управленческие услуги.
Третье. Состав коммунальных услуг. Как следует из п. 4.2 ГОСТ Р 51617—2014 состав коммунальных услуг зависит от наличия соответствующих инженерных сетей в доме, а также от наличия на территории муниципального образования инженерных систем поставки ресурсов. Кроме того, состав услуг, что вполне логично, определяется тем, подключены ли сети дома к централизованным сетям.
Четвертое. Нормативные требования к коммунальным услугам. В ГОСТе приведены ссылки на нормативные требования к оказанию коммунальных услуг.
Теплоснабжение: СНиП 2.01.01.
Горячее водоснабжение: ГОСТ Р 51232, СанПиН 2.1.4.2496—09, СанПиН 4723—88, СанПиН 2.1.4.1074—01.
Холодное водоснабжение: ГОСТ Р 51232, СанПиН 2.1.4.1074—0, СНиП 2.04.01.
Водоотведение: СНиП 2.04.01, ВСН 58—88 (р), Приказ Госстроя РФ от 30.12.1999 №168.
Электроснабжение: ГОСТ 13109, ГОСТ 29322, СП 31-110-2003, Приказ Минэнерго РФ от 13.01.2003 №6.
Газоснабжение: ГОСТ 5542, ГОСТ 20448, Постановление Правительства РФ от 21.07.2008 №549, Постановление Правительства РФ от 14.05.2013 №410.
Пятое. Обязанности управляющей организации. В ГОСТ Р установлено много новых обязанностей управляющей организации:
1) диспетчерское и аварийно-ремонтное обслуживание;
2) разработка процедур снятия показаний прибора учета, факта предоставления коммунальных ресурсов и услуг ненадлежащего качества. По каждому направлению у управляющей организации должно быть должностное лицо;
3) наличие информационной электронной программы для расчета платы за жилье;
4) наличие квалифицированных специалистов, способных осуществить отключение или ограничение коммунальных услуг;
5) наличие специалистов для ведения претензионной работы;
6) наличие специалиста по ведению работы с ресурсоснабжающими организациями;
7) наличие специалистов для обеспечения нормативного содержания инженерных сетей;
8) контроль качества предоставления коммунальных услуг, в том числе проведение анкетирования, изучения документации и т. п.
Шестое. Не все из указанных выше специалистов должны быть в штате управляющей организации. ГОСТ 51617 допускает заключение договоров с третьими лицами, которые возьмут на себя часть обязанностей управляющей организации. Это грубо нарушает ст. 313 ГК РФ, так как по существу правоотношений между управляющими организациями и собственниками исполнение договора управления может быть только личным.
2. ГОСТ Р 51929—2014 Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Термины и определения
Значение ГОСТ Р 51929—2014 сложно переоценить. В жилищном законодательстве отсутствую нормативные определения важнейших понятий. Данный ГОСТ Р во многом решает данную задачу. Обратить внимание необходимо на следующее.
Первое – безопасное состояние. Под безопасным состоянием понимается свойство дома противостоять переходу в аварийное состояние. Значение данного понятия в том, что управление домом должно обеспечивать безопасное проживание (ч. 1 ст. 161 ЖК РФ).
Второе – внутриквартирное оборудование. В ГОСТ Р 51929—2014 под этим понимается оборудование, которое 1) находится в квартире, 2) имеет соединение с внутридомовой системой инженерных сетей. Причем внутриквартирным будет оборудование, подключенное до первого запорного соединения или устройства.
Третье – граница эксплуатационной ответственности. Согласно ГОСТ Р граница определяется по соглашению сторон, но, как правило, по первому запорному устройству. Если соглашением сторон граница эксплуатационной ответственности не определена, то необходимо руководствоваться границей балансовой принадлежности.
Четвертое – комфортные условия проживания. Это понятие также связано с целями управления домом, указанными в ст. 161 ЖК РФ. Под комфортными понимаются такие условия проживания, которые соответствуют нормативным требованиям.
Пятое – многоквартирный дом. Пожалуй, это самое важное определение в ГОСТ Р 51929—2014. Конечно, в Постановлении Правительства РФ уже дано определение многоквартирного дома, но определение, данное в ГОСТ Р, более полное. Итак, под многоквартирным домом понимается 1) объект капитального строительства, который включает 2) внутридомовую инженерную систему, 3) помещения общего пользования, не являющиеся частью квартир, 4) иные помещения, не принадлежащие отдельным собственникам, 5) жилые помещения, предназначенные для проживания двух и более семей, 6) причем эти помещения имеют самостоятельные выходы в помещения общего пользования. К многоквартирным не относятся дома блокированной застройки. В состав многоквартирного дома входят встроенные и (или) пристроенные нежилые помещения, придомовая территория (земельный участок).
Шестое – содержание общего имущества многоквартирного дома. Под этим в ГОСТ Р понимается 1) непрерывное и 2) постоянное выполнение комплекса работ и услуг, которые включены в план работ, перечень работ и услуг, а также дополнительные виды работ и услуг. Каждая из указанных категорий раскрывается в ГОСТ Р отдельно.
Седьмое – услуга управления многоквартирным домом. Под этим в ГОСТ Р понимается деятельность по организации процессов, работ и услуг. Обратите внимание, услуга управления не совпадает по своей сути с услугами и работами по содержанию дома. Услуга управления – это именно деятельность по организации процессов, работ и услуг, а не сами работы, услуги.
3. ГОСТ Р 56038—2014 Услуги управления многоквартирными домами. Общие требования
Данный ГОСТ Р практически не содержит новых норм. По сути ГОСТ Р 56038—2014 только обобщает нормы различных актов жилищного законодательства. Вот на что необходимо обратить внимание.
Первое. Потребителем услуг управляющих организаций являются не только собственники. Потребителями также являются лица, у которых есть законные основания пользоваться помещением в доме. Об этом сказано в п. 3.3 ГОСТ Р.
Второе. Обязательным условием заключения договора управления является разграничение ответственности. То есть собственники и управляющая организация должны четко прописать, за что отвечает управляющая организация, а за что – собственник. Для этого собственники должны утвердить состав общего имущества, которое передается в управление. Форма списка, в котором отражается состав общего имущества, приведена в ГОСТ Р 56038—2014.
Третье. В услуги управления многоквартирными домами включаются следующие:
– прием, хранение и ведение технической документации на дом. ГОСТ Р утверждена форма акта, которым прежняя управляющая организация передает техническую документацию новой управляющей организации;
– сбор, обновление и хранение информации о собственниках помещений и нанимателях. При этом должны соблюдаться требования законодательства о защите персональных данных;
– определение технического состояния общего имущества;
– подготовка планов и перечней работ и услуг по содержанию многоквартирного дома. Управляющая организация готовит для собственников предложения по указанным перечням. Такие предложения должны иметь экономическое и техническое обоснование. Управляющая организация должна предложить собственникам минимальную, среднюю и максимальную цену работ и услуг по перечню;
– управляющая организация должна обосновать финансовые потребности, необходимые для содержания общего имущества;
– заключение договоров с ресурсоснабжающими организациями;
– содержание многоквартирного дома. Управляющая организация может оказывать услуги, выполнять работы как лично, так и с привлечением третьих лиц. Причем привлекать третьих лиц необходимо по конкурсу (разд. 5.7 ГОСТ Р 56038—2014);
– подготовка предложений по передаче общего имущества в аренду. Управляющая организация может сама искать соответствующие предложения, а может рассматривать поступающие предложения. Причем в каждом из этих случаев управляющая организация должна исходить из интересов собственников;
– взаимодействие с собственниками, ознакомление их с документами, относящимися к управлению домом;
– организация и проведение общих собраний, в том числе подготовка документов, помещений, рассылка уведомлений, регистрация и т.п.;
– начисление и контроль за расходами;
– документальное подтверждение факта выполнения работ и услуг. Только при условии такого подтверждения возможна оплата работ и услуг;
– документальное подтверждение предоставления услуг и работ ненадлежащего качества;
и т. д.