Управление лесохозяйственной деятельностью

© Миронов А. В., 2015

© ИСЭРТ РАН, 2015

* * *

Предисловие

Исследование современных тенденций и перспектив роста продуктивности и оборачиваемости лесов Российской Федерации обнаруживает устойчивую динамику истощения лесных ресурсов. В целом по России с 2007 по 2013 г. среднегодовой темп роста площадей сплошных рубок более чем на 7 % превышает темп роста площадей лесовосстановления. Доля наиболее ценных хвойных насаждений в лесопокрытой площади земель лесного фонда снизилась на 1,2 %.

В действующей системе нормативно-правового регулирования сферы лесного хозяйства не заложены стимулы к инвестированию в расширенное воспроизводство лесов, что не в полной мере отвечает принципам устойчивого лесопользования. Все это приводит к снижению продуктивности лесов, применению экстенсивных технологических процессов в лесоводстве и лесозаготовке, росту антропогенного воздействия на леса и окружающую среду, снижению лесного дохода и прибыли хозяйствующих субъектов.

Лесохозяйственная деятельность, являясь одним из видов экономической деятельности лесного комплекса России, связана с использованием лесов. В состав этого вида деятельности включаются лесоустройство, охрана и защита лесов, их рациональное использование и воспроизводство с учетом целевого назначения. Существующая система государственного управления лесохозяйственной деятельностью имеет сложную многоуровневую ведомственную структуру, что обусловило распыление полномочий и функций управления ею на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти. На текущий момент управление лесохозяйственной деятельностью сконцентрировано в региональных органах исполнительной власти при сохранении полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию лесных отношений, определению объемов финансирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоустройству на федеральном уровне.

Практика управления лесохозяйственной деятельностью имеет свою специфику. Она состоит в том, что устойчивое ведение лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов сдерживается низкой технической и технологической оснащенностью производства в лесоводстве и лесозаготовках, неразвитостью транспортной инфраструктуры, отсутствием лесоустройства и низкой доходностью хозяйствующих субъектов. В Вологодской области ежегодный объем строительства лесных дорог лесопользователями-арендаторами не превышает 15 % нормативной потребности, на отдельных территориях лесоустройство проводилось более 20 лет назад, износ материально-технической базы лесохозяйственной деятельности, включая лесозаготовки, имеет тенденцию роста и достиг критической величины – 64,3 %; более 30 % лесозаготовительных предприятий убыточны.

Решение обозначенных проблем состоит в переходе к интенсивным методам воспроизводства лесов на основе инновационных технологий, лесоустройства и строительства транспортной инфраструктуры, который возможен посредством совершенствования направлений и инструментов государственного регулирования лесохозяйственной деятельности на основе слияния усилий бизнеса и государства.

В теоретическом плане недостаточно исследованы вопросы, связанные с управлением и организацией лесохозяйственной деятельности. Требуется совершенствование инструментов оценки её эффективности, а также подходов к определению наиболее рациональных организационных форм взаимодействия государства с лицами, использующими леса.

Проблемы организации эффективного управления лесами отражены в трудах отечественных и зарубежных исследователей. Теоретико-методологические аспекты управления лесным хозяйством (управление лесами, лесоуправление) рассматривали в научных трудах А. С. Алексеев [2], Н. П. Анучин [5], Р. В. Бобров [8], Л. И. Богомолов [9], П. В. Васильев [14, 58], П. Т. Воронков [21], В. И. Вохминцев [22], М. Д. Гиряев [25], А. П. Петров [27, 108], В. П. Тарасенко [43], М. Л. Карпачевский [102], Н. А. Моисеев [76, 79, 80, 81, 83, 99], М. М. Орлов [95, 96, 97, 98], С. В. Починков [112], Л. М. Черня-кевич [138, 139, 140, 141, 142, 143], А. З. Швиденко [146], А. С. Шейнгауз [148] и другие ученые.

Проблемы лесной политики России на современном этапе рассматривают отечественные ученые: В. В. Грачев [37], Ю. Гурдин [39], А. И. Исаев [47], Н. А. Моисеев [83, 89], А. И. Писаренко и В. В. Страхов [111], А. П. Петров [107], В. Н. Петров [108] и др. Понятие и проблемы устойчивого лесопользования, в том числе организационно-экономические формы использования древесных ресурсов, представлены большим количеством работ отечественных ученых-исследователей, среди них Н. Е. Антонова, Т. С. Лобовиков, Н. А. Моисеев, А. П. Петров, А. С. Шейнгауз и др.

Вместе с тем остается малоисследованной организация эффективного управления лесами, связанная с расширенным воспроизводством лесов на основе инновационных технологий в лесоводстве и лесозаготовках, со строительством лесной инфраструктуры и лесоустройством, а также отсутствует научное обоснование подходов к оценке эффективности ведения и управления лесохозяйственной деятельностью на региональном уровне.

Глава 1. Теоретико-методологические основы управления лесохозяйственной деятельностью

1.1. Особенности ведения лесохозяйственной деятельности

Организация лесного хозяйства направлена на воспроизводство необходимых человеку и обществу различных продуктов и полезностей, являющихся неотъемлемыми свойствами лесов. При соблюдении принципа рационального, непрерывного и неистощительного пользования леса могут воспроизводить запасы лесных ресурсов бесконечно долго, обеспечивая постоянно возрастающие потребности.

Любая хозяйственная деятельность начинается с определения её целей и задач, которые должны быть осуществлены или к которым необходимо стремиться. Хозяйственная деятельность человека предполагает заботу о том, чтобы потребности человека в ней были удовлетворены в полной мере с минимальными затратами усилий. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием лесов, может осуществляться по-разному: единовременно – без всякой заботы о судьбе вырубленного леса или сопровождаться мероприятиями по обеспечению постоянства пользования, предполагающими не только эксплуатацию, но и возобновление лесов, и уход за ними.

Следует отметить, что «деятельность чисто лесоэксплуатационная не есть ещё лесное хозяйство. Она входит в состав лесного хозяйства только тогда, когда приобретет характер постоянства, обеспеченного таким расчетом. Когда лес, срубленный надлежащим образом, восстановляется для нового пользования» [97, т. 1, с. 4].

Наиболее емкое понятие термина «лесное хозяйство» дает М. М. Орлов: «Лесное хозяйство есть организованная на определенной социальной связи между людьми планомерная и систематическая деятельность, приложенная к лесу, в установленных границах лесных площадей, и направленная на постоянное и наивыгоднейшее пользование ими» [95, с. 41]. Сущность этого определения состоит в том, что возникновение лесного хозяйства возможно при наличии:

• субъекта – «человеческое общество, организованное определенной социальной связью и имеющее в числе своих потребностей постоянный спрос на продукты леса»;

• объекта – лесных участков, объединенных в хозяйственные единицы, комбинируемые самыми различными способами; эти хозяйственные единицы в совокупности образуют леса страны;

• взаимосвязи между объектом и субъектом – «коллективный труд, подчиненный принципам рациональности, планомерности и системности».

Из названных предпосылок вытекает первое требование, которое заключается в обязательности лесоустройства, выражающегося в обязательности составления плана лесного хозяйства для определенной хозяйственной единицы. Без составленного лесоустройством плана хозяйства коллективный труд на значительной площади леса и в течение длительного ряда лет не может отличаться системностью и не обеспечивает рациональности. «Поэтому организация лесного хозяйства должна начинаться с лесоустройства» [95]. Выработанный лесоустройством план хозяйства основывается на тех природных и экономических условиях, в которые поставлена устраиваемая хозяйственная единица, и учитывает все те возможности, которые создаются для хозяйства при указанных условиях и поставленной ему цели.

По определению М. Л. Карпачевского и А. Ю. Ярошенко «лесное хозяйство – это система мер по сохранению лесов, повышению продуктивности, непрерывному удовлетворению потребностей человека в тех благах, которые дает ему лес» [102, с. 71].

Н. А. Моисеев характеризует лесное хозяйство, как отрасль народного хозяйства, в состав которой «входит охрана и защита лесов, их рациональное использование и воспроизводство с учетом целевого назначения» [81, с. 37].

Каждая составляющая отрасли «лесное хозяйство» рассматривается как отдельный вид хозяйственной деятельности.

Охрана лесов включает меры по предупреждению и борьбе с лесными пожарами, охрану лесов от всякого нарушений правил лесопользования, незаконных рубок и т. п.

Защита лесов предполагает предупредительные и активные меры по борьбе с вредителями и болезнями, меры предотвращения и локализации разных техногенных и радиоактивных загрязнений лесных территорий, а также реабилитацию последних. Защита включает в себя сохранение биоразнообразия, фауны, ландшафтов [81].

В лесопользование входят все виды пользования теми или иными ресурсами и услугами леса, включая различные виды рубок леса как в процессе лесоэксплуатации, так и в процессе ухода за лесом.

Понятие «лесопользование» как использование в интересах народного хозяйства или отдельных граждан продуктов и полезностей леса широко представлено в научной литературе, посвященной проблемам экономики лесного хозяйства [4, 73, 76, 77, 78, 81, 135,146, 147, 149]. «Лесопользование – это использование отдельных полезностей лесов или совокупностей таких полезностей, то есть деятельность, осуществляемая с целью удовлетворения материальных и духовных потребностей отдельных граждан, юридических лиц, местных общин, а также всего общества в целом в формах и размерах, обусловленных социально-экономическим уровнем, экологическими условиями, состоянием и динамикой лесов» [4, с. 91].

Исходя из вышеуказанного определения лесопользование заключает в себе два взаимосвязанных и взаимообусловленных компонента: с одной стороны, лесохозяйственный, с другой – лесопромышленный. Использование леса в качестве древесного сырья невозможно без проведения лесохозяйственных мероприятий; в свою очередь, возникновение и существование лесного хозяйства обусловлено увеличением объема лесозаготовительной деятельности и изменением структуры потребления древесины лесопромышленными предприятиями [135, с. 9].

Использование лесных ресурсов по определению М. М. Орлова подразделяется на два вида: прямое (главное), связанное с рубкой деревьев, и побочное – все остальные виды использования [97, т. 1, с. 2]. Традиционными видами главного пользования является заготовка древесины, живицы, второстепенных лесных материалов (пней, луба, коры и т. п.). В лесном хозяйстве рубка леса, во всех многочисленных ее формах, занимает центральное положение, так как ею определяется пользование, возобновление и уход за лесом. Поэтому параметры рубок леса должны быть установлены при проведении лесоустройства, поскольку за ними следует ряд других лесохозяйственных мероприятий [97, т. 1, с. 16].

Побочные лесные пользования – это сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих ягод, плодов, грибов, лекарственного сырья, пользование лесом в культурно-оздоровительных целях и для нужд охотничьего хозяйства.

Лесопользование в зависимости от степени использования полезностей лесов и сохранения в них биоразнообразия подразделяется на неистощительное, рациональное, устойчивое [4].

Неистощительное – такое лесопользование, при котором не снижается потенциальная комплексная продуктивность лесов.

Рациональное – максимально полное и эффективное использование отдельных полезностей леса или их комплекса без нанесения вреда другим полезностям, состоянию окружающей природной среды и биоразнообразию. Данному вопросу посвящено большое количество работ отечественных ученых-исследователей, среди них М. Л. Карпачевский [102], Т. С. Лобовиков [65], Н. А. Моисеев [77, 78] и другие. Это научное понятие раскрывается через шесть аспектов: экономический, экологический, технический, организационный, социальный и правовой:

• экономический заключается в наибольшем извлечении прибыли от использования лесного ресурса посредством выбора оптимальной области его применения;

• экологический – проявляется в достижении равновесного состояния, т. е. ненарушения экологического равновесия при добыче и переработке лесных ресурсов, постоянного снижения объема потребления исчерпаемых (невозобновляемых) ресурсов и преумножения возобновляемых;

• технический – предусматривает максимизацию использования компонентов каждого лесного ресурса на основе инновационных технологий и научно-технического прогресса;

• организационный – предусматривает создание агрегированных структур хозяйствующих субъектов, которые при повышении общей эффективности промышленного производства оптимизируют использование лесного (и в первую очередь древесного) ресурса;

• социальный – основан на необходимости учета временных факторов использования лесного ресурса в будущем, т. е. существующее поколение должно оставить лесные ресурсы не в худшем или, по крайней мере, в доступном состоянии для последующих;

• правовой – заключается в необходимости соблюдения требований правовых институтов, а именно административного, гражданского, земельного и лесного законодательства.

Устойчивое лесопользование – это такое пользование лесов, при котором сохраняется их биоразнообразие, продуктивность, способность самовозобновляться и возможность в настоящее время и в будущем выполнять присущие этим лесам социальные, экологические и экономические функции на местном, государственном и глобальном уровнях и которое не наносит ущерб другим экосистемам. Термин «устойчивое лесопользование» в отечественной и зарубежной литературе не является новым. Первые упоминания о нем можно встретить в зарубежной литературе XVIII века, а в отечественной – начиная с XIX столетия. В отечественной науке о лесоводстве одним из первых, кто затрагивал понятие устойчивости по отношению к лесу, был Г. Ф. Морозов [85]. Подробные трактовки понятия «устойчивость» приводятся в работах Н. А. Моисеева [83], Н. Н. Моисеева [84], В. К. Карпачевского и А. Ю. Ярошенко [101], А. П. Петрова [105], А. И. Татаркина и Д. С. Львова [132], Е. С. Трунова [135], Л. М. Чернякевич [141], Т. В. Усковой и Т. Н. Труновой [137], А. С. Шейнгауза [148] и других авторов. Авторы работы [4] считают, что многоцелевое, неистощительное и рациональное лесопользование являются вариантами устойчивого.

Обеспечение устойчивого лесопользования обусловливает своевременное возобновление (воспроизводство) лесов.

Воспроизводство лесов – это понятие, используемое в Лесном кодексе РФ (гл. 4), включает мероприятия по восстановлению лесов на вырубках и повышению их продуктивности, путем улучшения породного состава, гидролесомелиорации, ухода за лесом, создания семенной базы на селекционно-генетической основе и др.

Понятие, используемое в Лесном кодексе РФ, несет в себе лишь нормативно-правой смысл, то есть перечисление мероприятий, которые необходимо проводить при осуществлении лесохозяйственной деятельности. По мнению Н. А. Моисеева [81], понятие воспроизводства несет более широкую смысловую нагрузку применительно к лесохозяйственной деятельности и должно рассматривается с экономической стороны. Он выделяет два типа воспроизводства лесов: простое и расширенное.

Простое воспроизводство предполагает осуществление лесохозяйственных мероприятий в коренных лесах, то есть на вырубках в естественно созданных и продуцирующих лесных землях, без создания новых участков (экстенсивное лесное хозяйство), которое должно финансироваться за счет доходов от продажи ресурсов. Расширенное воспроизводство представляет собой повышение продуктивности лесов на определенных этапах процесса воспроизводства, создание лесов на новых площадях и интенсификацию лесного хозяйства на уже освоенных лесных площадях «за счет дополнительных вложений труда и капитала» [81, с. 312] в инновационные технологии в лесоводстве и лесозаготовках, развитие лесной инфраструктуры и лесоустройства. Этот процесс направлен на формирование соответствующей структуры лесов, обеспечивающей воспроизводство расширенного круга ресурсов леса для их последующего использования.

Воспроизводство лесов осуществляется на основе реализации экономически обоснованных комплексов мероприятий по расширенному воспроизводству лесов (КМРВ) и региональных систем лесохозяйственных мероприятий (РСЛХМ) обеспечивающая простое воспроизводство которые, по мнению Н. А. Моисеева, необходимо объединять в общей Программе использования и воспроизводства лесных ресурсов [81, с. 85]. Он пишет, что «в области лесного хозяйства ключевое положение занимают мероприятия по лесовосстановлению, которые непосредственно отражаются на динамике лесного фонда и его ресурсном потенциале» [81, с. 315].

Параметры лесопользования, а также мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов устанавливаются при проведении лесоустройства – еще одной важной составляющей лесохозяйственной деятельности. На основании данных лесоустройства разрабатываются долгосрочные планы ведения лесохозяйственной деятельности для определенных хозяйствующих субъектов.

Особенности лесного хозяйства обусловлены характером самого объекта его деятельности – лесов. Главной особенностью лесного хозяйства является чрезвычайно длительный период выращивания лесов (до 100 лет и более). Эта особенность в экономическом отношении накладывает доминирующий отпечаток на всю лесохозяйственную деятельность, ограничивая приток инвестиций из-за длительности срока окупаемости в сравнении с другими отраслями экономики. В результате требуется соразмерение масштабов пользования лесами со сроками их выращивания, что предопределяет смысл главного принципа организации и ведения лесного хозяйства – «непрерывного, неистощительного пользования лесами (ННПЛ)» [81, с. 38]. Профессор М. М. Орлов отмечал, что без выполнения этого руководящего принципа «не может быть никакого лесного хозяйства, как деятельности планомерной и целесообразной» [97, т. 1, с. 16]. По утверждению Н. А. Моисеева, без выполнения принципа ННПЛ будет не лесное хозяйство, а односторонняя эксплуатация лесов, приводящая к их деградации.

Поскольку принцип ННПЛ стал основным требованием лесного законодательства, он должен отражаться на всей экономической организации лесохозяйственной деятельности, на процедуре подготовки, принятия и реализации всех решений, имеющих большое значение для лесного хозяйства.

Другой особенностью лесного хозяйства, которую называют Н. А. Моисеев [81], Н. Н. Моисеев [84], Г. Ф. Морозов [85], М. М. Орлов [96] и другие [101, 106, 140, 146], является многоцелевой характер объекта деятельности. «Под целями понимаются те конкретные ресурсы и услуги (полезности) леса, на которые предъявляется спрос со стороны отдельных потребителей или общества в целом и которые должны воспроизводиться в процессе ведения лесного хозяйства» [81, с. 39].

Принципиальное положение экономики и организации лесохозяйственной деятельности представляет то, что целевые ресурсы и услуги тесно связаны между собой: ни один ресурс не может быть изъят из леса без учета других полезностей леса. Например, проводя рубку древостоев, нужно с самого начала учитывать комплекс факторов, связанных с защитой почв от эрозии, с влиянием на водный режим, фауну, флору и др. Многообразие целей лесопользования в процессе подготовки хозяйственных решений ставит перед наукой и практикой задачу организации многоцелевого лесоуправления, которая является также одной из сложных проблем экономики лесного хозяйства [81, с. 40].