Актуальные проблемы жилищного права. Семья и жилище

Предисловие

Среди множества актуальных проблем жилищного права наиболее привлекательными для автора представляются проблемы, связанные с реализацией семьей и отдельными ее членами, в том числе несовершеннолетними, конституционного права на жилище. Актуальность проблематики обусловлена прежде всего особой социальной ценностью института семьи, находящегося в настоящий момент в кризисном состоянии и нуждающегося в особом внимании и защите со стороны государства. Актуальным представляется и тот аспект жилищного законодательства, который связан с охраной интересов несовершеннолетних членов семьи. Семья и дети согласно Конституции РФ находятся под защитой государства. Жилище, будучи материальным объектом, также представляет собой особую ценность и находится под охраной государства, поскольку является средством реализации одной из важнейших социально-экономических потребностей каждого человека и семьи.

Тесная взаимосвязь семьи и жилища очевидна. Семья – одна из ключевых категорий жилищного права, и в то же время жилище – одна из ключевых категорий семьи как социального института и социальной группы. Важнейшая из социальных функций семьи – хозяйственно-экономическая – включает в себя ведение домашнего хозяйства, формирование и использование семейного бюджета, организацию потребления, обеспечение нетрудоспособных членов семьи. Жилище играет в организации семейного быта самую главную роль, составляет экономическую основу семьи, ее базис. Кроме того, «дом», «жилище» – это место, где осуществляется рекреационная функция семьи, которая заключается в получении членами общества отдыха от трудовой функции, эмоциональной поддержки и защиты от внешнего мира.

Лейтмотивом пособия стала идея, что именно семья, как правило, является субъектом жилищной потребности и субъектом реализации права пользования конкретным жилым помещением¹ и в то же время она не признается субъектом правоотношений.

Особенность жилищного законодательства, в отличие от гражданского, заключается в его социально-обеспечительной функции, в направленности на защиту социально и экономически слабых субъектов. И здесь возникает конфликт с гражданскоправовыми нормами, базирующимися на равенстве, свободе, экономическом характере отношений, прежде всего – с нормами о праве собственности. Этот конфликт и пути его разрешения автор пособия хотела показать на примере правового регулирования отношений собственников, нанимателей и членов их семей.

Глава 1. Жилое помещение как средство реализации конституционного права каждого на жилище и объект жилищного права

1.1. О конституционном праве на жилище и соотношении понятий «жилище» и «жилое помещение»

Всеобщая декларация прав человека 1948 г., принятая Генеральной Ассамблеей ООН, в статье 25 называет жилище среди основных социальных гарантий жизненного уровня, необходимого для поддержания здоровья и благосостояния каждого человека и его семьи. Отсюда следует вывод, что право на жилище относится к числу основных прав каждого члена общества, следовательно, должно быть гарантировано государством, т. е. быть одним из конституционных прав.

Право на жилище впервые было закреплено в Конституции СССР 1977 г., а затем нашло отражение в Конституции РСФСР 1978 г., а также в кодифицированных жилищных законах (Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, Жилищном кодексе РСФСР и др.). В соответствии со ст. 44 Конституции СССР 1977 г., «граждане СССР имеют право на жилище. Это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Граждане СССР должны бережно относиться к предоставленному им жилищу». Как следует из анализа этой нормы, конституционному праву каждого на жилище корреспондировала обязанность государства обеспечить каждого жильем либо создать условия для его приобретения.

Действующая Конституция Российской Федерации также закрепляет право каждого на жилище в числе основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 40 Конституции РФ). Однако при анализе конституционной нормы можно сделать вывод, что основная роль государства в осуществлении права на жилище в настоящее время проявляется в том, что, во-первых, государство приняло на себя конституционную обязанность по поощрению жилищного строительства, во-вторых, государство должно создавать условия для осуществления права на жилище². Очевидно, что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Лишь в отношении малоимущих и иных указанных в законе граждан, нуждающихся в жилище, государство берет на себя обязанность предоставлять его бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Данная обязанность логически вытекает из норм ст. 7 Конституции РФ, в соответствии с которой Российская Федерация – социальное государство, которое и обязано предоставлять социальную защиту нуждающимся в ней категориям граждан. Однако роль социального государства заключается не только в предоставлении гарантий социальной защиты, но и в обеспечении достойной жизни и свободного развития каждого человека. Тем не менее основное отличие в содержании права на жилище действующей Конституции РФ от Конституции СССР 1977 г. заключается в том, что раньше государство провозглашало свои гарантии предоставления жилья всем гражданам страны, а теперь только малоимущим и иным указанным в законе гражданам³.

Кроме ст. 40, гарантирующей право каждого на жилище, в Конституции РФ закреплена также ст. 25, которая гарантирует неприкосновенность жилища. В юридической науке существует точка зрения, включающая неприкосновенность жилища в содержание конституционного права на жилище. Сторонники этой позиции, раскрывая правовую природу права на жилище, называют такие юридические возможности, как стабильное пользование имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья. Но традиционно в науке конституционного права неприкосновенность жилища рассматривается как самостоятельное конституционное право граждан⁴. Эти два права имеют различную природу: сущность права на жилище состоит в необходимости обеспечить удовлетворение материальной потребности людей в жилище, а конституционное право на неприкосновенность жилища обеспечивает удовлетворение прежде всего духовных потребностей каждого человека в уважении его частной жизни. Вместе с тем, бесспорно, между ними существует тесная взаимосвязь, поскольку право на неприкосновенность жилища гарантирует нормальное осуществление права на жилище. О. А. Снежко отмечает, что зарубежных конституциях по большей части закреплено право на безопасность жилища, т. к. традиционная западная концепция прав человека отстаивала идею невмешательства государства в частную жизнь, автономность личности без принятия государством на себя дополнительных социальных обязательств. Однако некоторые зарубежные конституционные акты все же указывают на наличие самостоятельного права на жилище. Например, ст. 65 Конституции Португальской Республики от 25 апреля 1976 г. закрепляет, что все имеют право на жилище соответствующей площади для себя и своей семьи, благоустроенное и отвечающее санитарным требованиям, охраняющее частный характер личной и семейной жизни, ст. 23 Конституции Бельгии от 7 февраля 1831 г., перечисляя экономические, социальные и культурные права, включает в них право на достойное жилище⁵.

Таким образом, конституционное право на жилище – это одно из основных социально-экономических прав человека и гражданина, имеющее имущественный характер, но тесно связанное с личной сферой жизни человека, в содержание которого включается ряд правомочий. Следует согласиться с О. А. Снежко, что содержанием конституционного права на жилище являются следующие правомочия. Во-первых, обеспечение стабильного пользования занимаемым жилым помещением в домах государственного, муниципального и других жилищных фондов не только для проживания гражданина – собственника этого помещения и членов его семьи, но и для передачи с целью проживания другим гражданам на основании договора. Во-вторых, создание возможности улучшать свои жилищные условия, получать другое жилое помещение разными способами: для малоимущих лиц и иных указанных в законе граждан, нуждающихся в жилище, – путем получения жилья бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами; для других лиц – путем строительства или приобретения жилых помещений за счет собственных денежных средств или с привлечением денежных субсидий государства и кредитов банка. В-третьих, обеспечение недопустимости произвольного лишения жилища⁶. Конституция гарантирует право на жилище и неприкосновенность жилища, но конкретизация и реализация этих прав осуществляется посредством правового регулирования других отраслей права и законодательства: гражданского, жилищного, земельного, экологического, градостроительного, административного, уголовного и других. При этом объектом регулирования жилищного законодательства является не «жилище»⁷, а «жилое помещение», в связи с чем возникает вопрос о соотношении этих понятий.

Существует точка зрения, что категории «жилище» и «жилое помещение» являются отражением одного и того же понятия в разных отраслях права⁸. С этой позицией трудно согласиться, поскольку «жилище» и «жилое помещение» не совпадают ни по содержанию, ни по объему, поэтому логически не могут быть одним и тем же понятием. Как отмечает А. В. Халдеев, в современных условиях в нашем государстве и в мире в целом уровень жизни и условия проживания людей весьма разнообразны. Жилищные потребности человека продолжают удовлетворяться за счет проживания в хижинах, юртах, ярангах, кельях монастырей, избах, бараках, казармах, вагончиках и т. п. Наряду с этим люди проживают в комнатах, номерах гостиниц, общежитиях, домах престарелых, квартирах, индивидуальных жилых домах, особняках, дворцах, замках. Данное перечисление можно продолжить, однако важным здесь является то, что все перечисленные помещения в случае проживания в них человека являются его жилищем – объектом его основных и неотчуждаемых прав, средством к существованию, местом, неразрывно связанным с личной жизнью человека⁹. Очевидно, что по объему понятие «жилище» гораздо шире понятия «жилое помещение», поскольку включает в себя не только дома, квартиры, их изолированные части, но и другие сооружения или их части, традиционно используемые для проживания (чум, яранга, цыганская кибитка и др.). В науке обращается внимание также на то, что понятие «жилище» более абстрактное по сравнению с более конкретным «жилым помещением», являющимся объектом гражданских и жилищных прав¹⁰.

По содержанию (совокупности существенных признаков) эти понятия также различны. Определение понятия «жилое помещение» содержится в ст. 15 ЖК РФ, к его существенным признакам относятся изолированность, способность быть объектом недвижимого имущества (объектом гражданских прав) и пригодность (а также предназначенность) для постоянного проживания граждан. Легального определения понятия «жилище» нет ни в Конституции, ни в Жилищном кодексе¹¹. В науке конституционного права понятие «жилище» означает «избранное место, адресно-географические координаты которого определяют помещение, специально предназначенное для свободного проживания человека»¹². Таким образом, помещения, предназначенные для вынужденного пребывания человека (например, тюрьма, больница), с точки зрения конституционного права не относятся к жилищам. В практике Европейского суда по правам человека под жилищем понимается место, физически определенное пространство (помещение), в котором развивается частная и семейная жизнь человека. Таким образом, акцент в понятии жилища сделан не на физических и юридических свойствах объекта, а на тесной взаимосвязи его с личной жизнью человека.

Признак изолированности является существенным для понятия «жилое помещение» и факультативным для понятия «жилище». Тем не менее подход Европейского суда к определению объекта «жилище» основан на минимальных требованиях, обеспечивающих относительную замкнутость внутреннего пространства помещения и его способность обеспечивать защитную функцию убежища от воздействия окружающей среды и третьих лиц.

Жилое помещение всегда является объектом недвижимого имущества, жилищем может быть и временная постройка, сооружение, сборно-разборная конструкция, вагончик, фургон, туристическая палатка.

По целевому назначению жилое помещение должно быть предназначено и пригодно для постоянного проживания, а жилище – место, которое фактически используется для проживания, например дачный или садовый дом. В практике ЕСПЧ жилищем признавались даже нежилые помещения, например контора или офис. И наконец, по периоду использования жилое помещение предназначено для постоянного проживания, а жилище – как для постоянного, так и для временного, например больница, санаторий, пансионат. В то же время для жилища связь с личной жизнью человека является существенным, обязательным признаком, а для жилого помещения – факультативным, поскольку последнее может существовать как объект недвижимости и гражданского оборота, но при этом не использоваться для проживания людей.

Как отмечалось выше, в практике Европейского суда по правам человека встречаются дела, когда суд признает жилищем служебное нежилое помещение (в частности, адвокатский офис или офис фирмы) по мотивам тесной связи данного помещения с личной жизнью заявителя¹³. Так, в деле «Нимитц против Германии» (судебное решение от 16 декабря 1992 г.) Европейский суд признал, что при производстве обыска в адвокатской конторе заявителя имело место вмешательство со стороны властей в «личную жизнь» и «жилище», следовательно было допущено нарушение статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и обратил внимание на то, что термин «жилище» имеет довольно широкое значение и может распространяться на деловой офис.

В связи с таким широким толкованием понятия «жилище» Европейским судом в указанный суд однажды обратились граждане Франции, фермеры, с жалобой на нарушение органами власти неприкосновенности их жилища. Нарушение состояло в том, что ветеринарные инспекторы с целью подсчета поголовья свиней входили в свинарники, находящиеся на территории домовладения. ЕСПЧ признал жалобу неприемлемой с точки зрения нарушения ст. 8 Конвенции. При этом Европейский суд отметил, что, поскольку заявители не утверждали, что имел место незаконный вход инспекторов в административное здание или офисы фермы, достаточно трудно понять, как ферма, специализирующаяся на свиноводстве, содержащая несколько сот голов свиней и являющаяся домом для них, может быть названа «жилищем» заявителей¹⁴.

Но необходимо обратить внимание и на другой аспект понятия «жилище», который выделяется в практике Европейского суда. Как отмечает А. В. Халдеев, этот аспект особенно ярко проявляется в экологических делах, при рассмотрении которых ЕСПЧ пришел к выводу о нарушении права на уважение жилища заявителей в случае несоблюдении требований к безопасности (в том числе, экологической) жилища. Жилище в таких делах понимается не просто как место, неразрывно связанное с жизнью человека, но и как помещение, обеспечивающее достойный уровень жизни¹⁵. Безусловно, достойный уровень жизни человека обеспечивает не всякое жилище, а лишь соответствующее определенным стандартам, требованиям законодательства. Признак пригодности для постоянного проживания (соответствия определенным стандартам) является существенным именно для жилого помещения.

Таким образом, из сказанного можно сделать вывод, что жилое помещение – это материальный объект, опосредующий реализацию потребности в жилище, наряду с другими объектами, используемыми для проживания. Но, в отличие от других жилищ, жилое помещение обеспечивает не только территорию для развития личной жизни человека и ее защиту, но и достойный уровень жизни. Следовательно, жилое помещение – полноценное средство реализации конституционного права граждан на жилище.