000
ОтложитьЧитал
© Сибирский федеральный университет, 2020
Введение
Всплеск интереса к регламентации наблюдается на современном этапе развития общественных отношений. Когда в России появился Федеральный закон «О техническом регулировании», общественность заговорила о технических, а затем и об административных регламентах. Кроме идей и общих соображений по проблеме теории регламентации в публикациях встретить что-либо сложно. Основные практические идеи по регламентации сконцентрированы: в документоведении, где определяются требования к документации (в том числе регламентирующей); юридической технике, где даны требования к операциям, не противоречащим регламентирующей документации; и в публикациях по регламентации бизнес-процессов. Однако нет ни одной работы по теории регламентации.
Теорию регламентации можно рассматривать как науку о закономерностях существования, организации и развития совокупности норм, правил и процедур, общественного явления и методах исследования.
В качестве целей исследований теории регламентации выступают: системный анализ требований, договоров на продуцирование; определение сущности таких требований, как механизма публичного и индивидуального правового регламентирования отношений и взаимодействий при продуцировании; разработка оптимальной модели регламентирования правоотношений между продуцентом и получателем, в рамках которых должны осуществляться взаимодействия.
Особенностью регламентации как общественного явления является то, что она имеет юридически значимые последствия, а поэтому обладает правовыми и юридическими свойствами.
Данное учебное пособие нацелено на приобретение знаний и умений в области технологии регламентации, формирование понимания необходимости регламентации любых бизнес-процессов.
1. Концепции регламентации
1.1. Регламентация. Основные понятия
В данном параграфе рассматривается: сущность регламентации; отличие регламентации от регламентирования и регламентирования от регулирования?
Сущность регламентации
Обычные граждане достаточно часто сталкиваются с проблемами регламентов публичных услуг, до недавнего времени они назывались инструкции по оказанию услуг населению. Данные инструкции часто нарушали права граждан, что сильно осложняло их взаимодействие с услугодателями.
С научной точки зрения, теория регламентации должна представлять собой модель действительности, т. е. организованной деятельности людей, которая строится исходя из определенных сформулированных ими принципов. Любая теория есть некоторый научный регламент. Однако в отличие от практической деятельности (в случае, когда продукт не соответствует регламенту, он бракуется) в науке при несоответствии теории эксперименту или явлениям действительности отвергается теория.
Теорию регламентации можно рассматривать как науку о закономерностях существования, организации и развития совокупности норм, правил и процедур, общественного явления и методах исследования. Объектом и предметом теории регламентации могли бы стать отношения, возникающие между продуцентами, получателями продуктов и властью, связанные с установлением требований к продуцированным продуктам, договорным отношениям по продуцированию, а также закономерности фактических взаимодействий в рамках этих отношений, нормы действующего законодательства и правоприменительная практика.
В качестве целей исследований теории регламентации можно указать: научно-теоретический анализ требований к договорам на продуцирование; определение сущности механизма публичного и индивидуального правового регламентирования отношений и взаимодействий при продуцировании; разработку оптимальной модели регламентирования правоотношений между продуцентом и получателем, в рамках которых должны осуществляться взаимодействия, обеспечивающие эквивалентные интересы продуцентов, получателей и общества.
Особенностью регламентации как общественного явления является то, что она имеет юридически значимые последствия, а поэтому обладает правовыми и юридическими свойствами.
Отличие регламентации от регламентирования и регламентирования от регулирования
Существует два взгляда на соотношение понятий «регламентация» и «регламентирование». Первый заключается в том, что они тождественны. Второй – в том, что регламентирование означает регламентирующую деятельность, а регламентация есть понятие, объясняющее регламентирующую деятельность как систему. При таком подходе регламент есть результат регламентирующей деятельности. Таким образом, термин «регламентация», так же как и термины «классификация» и «описание», рассматривается как обозначение не процесса, а как системы.
Регламентация как категория продукта деятельности представляет собой триединую систему категорийных проекций: результат деятельности, процесс деятельности и среду (окружение), в которой происходит деятельность.
Иногда регламентацию объекта смешивают с описанием объекта или его определением. Необходимо помнить, что у регламентации всегда имеются юридически значимые последствия. Описание или в общем случае модель объекта, в том числе и концептуальная модель, есть только основа для создания действительного объекта, имитирующего действительный элемент (явление). Создание регламента, с помощью которого осуществляется взаимодействие человека с действительностью, имеющее юридические последствия, подразумевает создание действительного объекта, вмешивающегося в действительность, и конструирование свойств данной действительности.
Кроме разных взглядов на соотношение понятий есть и два взгляда на сами понятия «регламентация» и «регулирование». Первый взгляд, как и в случае с соотношениями, заключается в том, что они тождественны. Второй – в том, что в рамках регламентации устанавливаются обязательные требования к объекту регламентации на основании правого акта. Термин «регулирование» и производные от него термины «правовое», «юридическое», «административное» регулирование, как правило, обозначают правоустановление, т. е. установление прав, обязанностей и ответственности. Под регламентированием при этом часто подразумевают только алгоритм осуществления действий, т. е. требований к операциям, формализующим данные действия. В связи с этим недопустимо установление правомочий и полномочий в регламентах, что иногда встречается даже в регламентах высокого ранга.
1.2. Концептуальное проектирование регламентов
В данном параграфе рассмотрено следующее: основные свойства регламентации по Э. Дюркгейму; регламентация по С. Б. Чернышеву; концептуальное проектирование регламентов.
Основные свойства регламентации по Э. Дюркгейму
Одним из первых, кто прямо указал на проблему регламентации, считается Эмиль Дюркгейм (Emile Durkheim, 1858-1917) – французский социолог и философ, основатель французской социологической школы и предшественник структурно-функционального анализа и один из основоположников социологии как самостоятельной науки. Он сделал это в своей работе, посвященной разделению труда, в 1893 году: «Чем более солидарны члены общества, тем более поддерживают они разнообразные отношения как друг с другом, так и с группой в целом. С другой стороны, число этих отношений непременно пропорционально числу определяющих их юридических правил» [Durkheim, E. De la division du travail social / E. Durkheim. – Paris: PUF, 2007. – 360 p.]. Таким образом, он четко указывает на юридический аспект регламентации, хотя термин «регламентация» пока не использует. Данный термин он применил позднее: «Мы знаем, в самом деле, что повсюду, где ее [органическую солидарность] наблюдают, встречают в то же время достаточно развитую регламентацию, определяющую взаимные отношения функций». Э. Дюркгейм отмечает, что наличие договоров еще не решает всех вопросов, так как сами договоры должны существовать в поле уже существующей регламентации. К сожалению, сейчас можно наблюдать, что существуют точки зрения, которые полностью игнорируют юридический аспект регламентации.
В простейшем виде регламентация – это совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда.
По Э. Дюркгейму существует четыре свойства, которые определяют регламентацию: непротиворечивость (скоординированность), возможность свободы в рамках регламентации, возможность совместимости самоорганизации и регламентации, справедливость регламентации. В противном случае регламентация не выполнит свою функцию обеспечения солидарности.
Э. Дюркгейм рассматривал понятие «социальная солидарность», как объединяющее индивидуальность и общность человека, как социальный агрегат высших типов. Солидарность, с одной стороны, предоставляет свободу человеку, а с другой – ограничивает ее. Если разделение труда не приводит к солидарности, то это значит, что отношения субъектов не регламентированы.
Первой проблемой ему виделась нескоординированность регламентов, поэтому он считал, что необходима системность при их разработке.
О свойстве регламентации порождать свободу он говорил следующее: «Свобода… сама есть продукт регламентации». Действительно, без хороших (системных) регламентов невозможна свобода, в частности выраженная в виде возможности воспрепятствовать злоупотреблению силой. Однако регламентация может привести и к закрепощению.
Кроме регламентации, осуществляемой из какого-либо центра, он признавал наличие саморегулирования. Однако он отмечал, что в определенных условиях время саморегулирования может недопустимо затянуться, а при определенной сложности объекта саморегуляция принципиально может быть неэффективной.
Еще одной проблемой, на которую обратил внимание Э. Дюркгейм, является справедливость регламентации, так как даже если регламентация будет удовлетворять вышеперечисленным свойствам, то она не сможет решить задач социальной солидарности.
Регламентация по С. Б. Чернышеву
Сергей Борисович Чернышев – российский философ и специалист в области организации управления – развил идеи Э. Дюркгейма в следующем виде. Он обратил внимание на то, что регламентацию можно рассматривать как ноу-хау или фиксацию социального опыта и границ свободы, как социальное самосознание и самоопределение, как управление ограничениями и структурой, как выражение справедливости в виде равенства условий социального воспроизводства:
«Теперь обратимся к утверждению классика (Э. Дюркгейма), что свобода сама есть продукт регламентации. С виду это типичный диалектический парадокс. Слово „регламентация“ даже звучит тоталитарно. Впрочем, на уровне общих рассуждений этот парадоксальный тезис представляется понятным, что вам объяснит любой философ. Но хотелось бы разобраться в конкретных условиях и механизмах, благодаря которым регламентация, связанная с разделением труда, порождает свободу. Скажем, вы выполняете некую социальную функцию. Вы окружены частоколом ограничений, предписаний, законов, ГОСТов. Вы, естественно, не свободны ни субъективно, ни объективно. Так, вам хотелось бы гнать по городу со скоростью 180 км/час, а эти зловредные гаишники запрещают и для контроля используют радары. Где ж тут свобода?
Если я не знаю, как достичь своей цели, а совокупность регламентирующих документов содержит в себе процедуру, то есть конструктивное описание того, как мне это сделать, тогда это увеличивает пространство моей свободы. Если у меня есть масса радиодеталей и регламентирующая документация в виде инструкции, как собрать приемник, я получаю дополнительную степень свободы, ибо это – ноу-хау». [Чернышев С. Б. Корпоративное предпринимательство: от смысла к предмету: цикл лекций. М.: Центр гуманит. технологий, 2001. – URL: https://gtmarket.ru/library/articles/5839/5840].
Если человек не знает, как достичь цели, а система регламентов содержит в себе процедуры, определяющие возможность, как это сделать, то тогда регламентация увеличивает пространство свободы человека. Правда, необходимо потрудиться, чтобы найти это ноу-хау, так как оно имеется в регламентации в неявном виде. Кроме того, наличие процедуры переводит задачу в разряд рутинных, когда человек ее решает автоматически, что также увеличивает пространство свободы человека. Если действия человека регламентированы на производстве, то это дает ему свободу от производственных конфликтов.
Если наша деятельность регламентирована, то это дает возможность зафиксировать «автопортрет» нашей деятельности и смотреть на себя со стороны, а это еще одна ступень свободы – метасвобода.
В отличие от управления ограничениями, когда человек-управленец не вмешивается в действия субъектов в рамках ограничений, управление структурой подразумевает наличие регламентации в данных ограничениях. Однако регламентация не нужна тому, для кого это рутинная процедура, так как она ему не мешает. Правила в метро не мешают нам, но мешают те, кто их не соблюдает.
Особенностью справедливости регламентации является то, что под ней понимаются не материальные требования к вещам, а нематериальные требования к человеку, к его социальному развитию. С. Б. Чернышев отметил, что одним из основных направлений при разработке регламентов может быть концептуальное проектирование.
С. Б. Чернышев выделяет четыре уровня регламентации. В частности, это уровень регламентирующей документации, уровень систем и процедур, уровень корпоративного принятия решений и уровень стратегического проектирования.
На первом уровне в качестве предмета деятельности выступает регламентирующая документация всех типов и уровней значимости. При этом в функции регламентирующей деятельности входит учет и систематизация требований, предъявляемых к работе фирмы, уставной и организационной документации, а также контроль. Продуктами данной деятельности является полный свод регламентирующей документации и система работы с ней.
На уровне систем и процедур к предметам деятельности относят формы, схемы, правила и процедуры деятельности, сложившиеся в организации и не противоречащие регламентирующей документации. Среди функций выделяют следующие: закрепление организационного опыта в системах стандартных организационных процедур; выявление и устранение противоречий и пробелов в требованиях регламентирующей документации; установление требований к знаниям, навыкам и личным качествам сотрудников как основе для системы подбора, обучения и переподготовки персонала; установление требований к качеству и количеству оборудования и материалов, необходимых для выполнения персоналом своих функций. При этом выполняются следующие действия: экспертиза, совершенствование, замена отдельных процедур (систем процедур), разработка новых, исключение отмененных процедур; согласование всего комплекса процедур, устранение противоречий между ними; обеспечение внесения необходимых изменений во все разделы регламента при замене, исключении, добавлении некоторых процедур; обзор, анализ, адаптация, использование современных автоматизированных систем и методов работы с регламентацией; контроль над использованием систем и процедур при найме, обучении и переподготовке персонала, а также оперативное информирование персонала об утвержденных изменениях в соответствующих процедурах. Продуктом данной деятельности является регламент организации (фирмы).
На третьем уровне корпоративного принятия решений к предметам деятельности относят следующие: фактические способы и процессы принятия решений, зафиксированные регламентом организации (фирмы); создание шаблонов и стандартов процедур решения повторяющихся проблем для высвобождения руководителей от «текучки»; выявление противоречий, разрывов и «узких» мест в системе принятия решений в фирме; установление стандартов требований к знаниям, навыкам и личным качествам руководителей среднего звена; установление требований к аппаратному и программному обеспечению системы принятия решений в фирме.
В качестве форм деятельности принимают следующие: реконструкция фактического способа решения проблем в деятельности фирмы; проектирование функциональной схемы корпоративного принятия решений, реализующей принятую концепцию деятельности фирмы; обзор, анализ, адаптация, использование современных сетевых организационных технологий. Продуктом данной деятельности выступает автоматизированная система корпоративного принятия решений.
На уровне стратегического проектирования предметами регламентирующей деятельности являются: фактический процесс выработки и реализации идеологии, стратегии и концепции деятельности фирмы, отраженный в действующей системе корпоративного принятия решений; идеологическое, концептуальное и информационное обеспечение процесса разработки стратегии фирмы; придание разработке стратегии перманентного, корпоративного, планового характера.
В качестве форм деятельности выступают следующие: реконструкция фактического места и роли идей и концепций в системе корпоративного принятия решений фирмы; адаптация и использование современных организационно-деятельностных технологий выработки корпоративной стратегии; организация систематического отслеживания новых тенденций и идей в развитии предпринимательских корпораций; поэтапный переход к концептуальному проектированию системы принятия решений. Продуктом данной деятельности является технология концептуального проектирования систем корпоративного принятия решений фирмы.
Таким образом, С. Б. Чернышев под регламентацией как системой подразумевает не только деятельность по установлению требований к продукту (результату и процессу) деятельности (продуцирования), но и к самому продуценту (репродуцированию) в виде установления требований к процессу принятия решений в рамках установленных концепций, а также к рефлексии субъекта-продуцента в виде установления требований к процессу формирования концепций. Кроме того, необходимо отметить обязательность включения в систему автоматизированных рабочих мест (признание необходимости компьютерной информационной подсистемы) и организации работы данной системы как технологии.
Идеи концептуального проектирования регламентов
К основной идее концептуального проектирования относится то, что невозможно построить непротиворечивую систему регламентов для сложившейся структуры объекта. Сначала необходимо создать непротиворечивую концепцию объекта, а затем для нее проектировать регламенты.
С.П. Никаноров предложил принцип генетического проектирования, в соответствии с которым при изменении проекта (фенотипа) всегда имеется возможность отыскать все элементы генотипа (совокупности неделимых элементов) и внести в них изменения.
Так как и концепция может меняться, то изменения в проекте или окружении могут приводить к изменениям в концепции, а поэтому необходима не одна концепция, а библиотека моделей концепций. К. Боулдинг предложил такой подход, в соответствии с которым в случае изменения в окружении системы необходимо иметь инструмент изменения концепции.
Австрийский и американский биолог Людвиг фон Берталанфи (Ludwig von Bertalanffy, 1901-1972) сформулировал идею открытых систем – систем, постоянно обменивающихся веществом и энергией с внешней средой. Она заключалась в том, что через любую систему течет поток информации, который на уровне генотипа может менять элементы, но на уровне фенотипа система остается постоянной [Берталанфи Л. фон. Общая теория систем. Критический обзор // Исследования по общей теории систем. – М.: Прогресс, 1969, С. 23–82]. Согласно фон Берталанфи, физические системы отличаются от живых образований тем, что закрыты по отношению к внешней среде, тогда как живые организмы являются открытыми. Жизненный процесс организмов предполагает наличие входящего из окружающей среды потока материи, тип и объем которого определяется в соответствии с системными характеристиками организма. Также осуществляется вывод из системы в окружающую среду материи, как результата функционирования системы. Таким образом организмы обеспечивают себе дополнительную энергию, которая позволяет достигать негэнтропии (меры упорядоченности и организованности системы), а также обеспечивает устойчивость системы по отношению к среде.
В соответствии с проектированием регламента необходимо знать следующее. Единицей регламентации является организационная процедура, т. е. описание того, как сделать нечто. Регламент в таком случае есть полная система процедур. При этом процедуры являются следствием проектной концепции, где концепция есть непротиворечивое понятийное поле. Концептуальное проектирование должно обеспечивать при изменении в любой процедуре изменения во всех связанных процедурах. При изменениях в окружении должна существовать возможность осуществления изменений в концепции и во всех процедурах. Должна существовать библиотека моделей, содержащих концепции. Каждая модель должна быть построена по аксиоматическому принципу. Кроме того, должна существовать система работы с моделями библиотеки.
Эффективная система регламентации должна быть непротиворечивой, но в соответствии со второй теоремой Курта Гёделя нельзя создать непротиворечивую систему в рамках классической логики («если формальная арифметика непротиворечива, то в ней невыводима некоторая формула, содержательно утверждающая непротиворечивость этой арифметики»). При использовании нечеткой логики можно построить практически непротиворечивую систему регламентации. Здесь есть два пути: первый заключается в построении системы регламентов для действующего объекта, а второй – в концептуальном проектировании самого объекта с одновременным проектированием системы регламентации.