История государственного управления в России

© Щепетев В. И., 2004

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004

©V. I. Shchepetev, 2004

© Yuridichesky Center Press, 2004

Предисловие

Выяснению сущности, этапов и основных элементов эволюции государственного строя России посвящено немалое количество литературы, отразившей различные концепции российского исторического процесса.

Данный учебник рассказывает о развитии государственного управления в России, исследует механизм власти и управления государством, органы государственной власти и управления, раскрывает духовную, светскую, дипломатическую, военную, полицейскую иерархии на различных исторических этапах.

Целью учебника является формирование теоретических знаний, практических навыков и умений по анализу государственного развития России на основе исторического опыта.

В учебнике раскрываются основные понятия: власть и государство, типы власти, политических режимов, государственное строительство, рассматриваются влияние различных факторов (природных, экономических, геополитических, этнических и др.) на государственное развитие, особенности становления государства в России, основные закономерности в создании аппарата государственного управления и его реформах, методы управления обществом на различных этапах развития Российского государства.

Учебник состоит из 12 глав, в которых читатели найдут много интересных фактов и сведений о развитии государственного управления в России с IX в. по настоящее время. В этом им также помогут справочные материалы, помещенные в конце книги.

В. И. Щепетев доктор юридических наук, академик Международной академии наук педагогического образования, г. Москва

Глава I
Общие положения

1. О государстве

Государство возникло на определенной ступени развития общества. В своем становлении оно прошло долгий и сложный путь. На первых стадиях развития общества государство формировалось как неразвитое политическое образование. Власть в этот период опиралась, прежде всего, на принуждение.

Особенностью власти и норм жизни в догосударственный период являлось то, что они, по сути, были частью жизнедеятельности людей, выражая и обеспечивая социально-экономическое единство рода, племени. Это было связано с несовершенством орудий труда, его низкой производительностью. Отсюда вытекала необходимость совместного проживания всех членов коллектива, существования общественной собственности на средства производства и распределения продуктов на основе равенства.

Подобные обстоятельства оказывали существенное влияние на природу власти и норм первобытного общества.

Признаки власти, существовавшей в догосударственный период:

– распространялась только в рамках рода, выражала волю рода и базировалась на кровных связях;

– была непосредственно общественной, строилась на началах первобытной демократии, самоуправления (т. е. субъект и объект власти совпадали);

– органами власти выступали родовые собрания, старейшины, военачальники и т. п., которые решали все важнейшие вопросы жизнедеятельности первобытного коллектива.

Признаки норм жизни, существовавших в догосударственный период:

– регулировались главным образом обычаями (т. е. исторически сложившимися правилами поведения, вошедшими в привычку в течение длительного времени);

– существовали в поведении и сознании людей, не имея, как правило, письменной формы выражения;

– обеспечивались в основном силой привычки, а также соответствующими мерами убеждения (внушения) и принуждения (например, изгнание из рода);

– регулировались запретами (система табу), при отсутствии собственно прав и обязанностей;

– выражали интересы всех членов рода и племени.

Формирование государства – длительный процесс, который у народов мира протекал по-разному.

На Востоке наибольшее распространение получил так называемый «азиатский способ производства» (Египет, Месопотамия, Китай, Индия и т. п.), при котором устойчивыми оставались социально-экономические структуры родового строя: земельная община, коллективная собственность и др. Первые государства, возникшие на Востоке, были доклассовыми, они одновременно и эксплуатировали сельские общины, и управляли ими, т. е. выступали организаторами производства.

Иным был исторический процесс в Афинах и Риме, где рабовладельческие государства возникли в результате появления частной собственности и раскола общества на классы. В Афинах государство возникло непосредственно из классовых противоположностей, развивающихся внутри родового строя. В Риме образование государства было ускорено борьбой бесправного населения, жившего вне римских родов (плебеев), против римской родовой аристократии (патрициев).

Возникновение Древнегерманского государства в значительной степени связано с завоеванием обширных чужих территорий, для господства над которыми родовая организация не была приспособлена.

Ряд ученых придерживается точки зрения, что Германия, Россия и некоторые другие государства возникли не как феодальные (с классическими признаками подобной государственности – закреплением крестьянства и крупной частной собственностью на землю), а как прафеодальные, когда знать еще не имела крупной частной собственности на землю, а крестьяне сохраняли и свободу, и собственность на землю.

Государство – это политико-территориальная организация публичной власти, обладающая суверенитетом, располагающая специальным аппаратом управления и защиты прав и свобод граждан и способная создавать нормы права.

Государство:

– центральный институт политической системы;

– система органов и формально-правовых принципов, определяющих функционирование организованной верховной власти на определенной территории;

– целостность внутриобщественных связей и их форм, структура и государственный аппарат, ориентированный на выполнение определенных задач.

Государство – это организация политической власти, содействующая преимущественному осуществлению определенных интересов (классовых, общечеловеческих, религиозных, национальных и т. п.) в пределах определенной территории.

При рассмотрении сущности государства важно учитывать два аспекта:

– любое государство есть организация политической власти (формальная сторона);

– данная организация служит интересам определенных социальных групп (содержательная сторона).

Можно выделить следующие подходы к определению сущности государства:

– классовый, в рамках которого государство можно определить как организацию политической власти экономически господствующего класса. В этом случае первоочередное удовлетворение интересов каких-либо классов не может не вызывать сопротивления у других классов. Отсюда возникает проблема постоянного «снятия» данного сопротивления с помощью насилия, диктатуры. Общечеловеческие интересы в действиях государства при этом отходят на второй план;

– общесоциальный, в рамках которого государство можно определить как организацию политической власти, создающую условия для компромисса интересов различных классов и социальных групп.

Наряду с указанными выделяются религиозный, национальный, расовый и иные подходы к понятию сущности государства, в рамках которых соответственно религиозные, национальные, расовые и иные интересы должны доминировать в политике конкретного государства.

Другими словами, сущность государства многоаспектна. Она не сводится только к классовым или общесоциальным началам. В сущности государства в зависимости от исторических условий на первый план может выходить любое из вышеназванных начал.

2. Теории возникновения государства

Этнография и историческая наука постоянно представляют все новые данные о происхождении государства. Поэтому вопрос о происхождении государства является дискуссионным. Существует немало теорий возникновения государства.

Теологическая теория

Эта теория получила наиболее яркое выражение в трудах Фомы Аквинского и Г. Гегеля; в современных условиях ее развили идеологи ислама, католицизма (Маритен, Мерсье и др.).

По мнению представителей данной теории, государство – продукт божественной воли, в силу чего государственная власть вечна, незыблема и зависима главным образом от религиозных организаций и деятелей. Каждый человек обязан подчиняться во всем государю. Социально-экономическое и правовое неравенство людей предопределено той же божественной волей, с этим необходимо смириться и не оказывать сопротивления. Непослушание государственной власти может расцениваться как непослушание Всевышнему.

Наделяя государство и государей (как представителей и выразителей божественной воли) ореолом святости, сторонники данной теории поднимают их значение. Особое внимание уделяется «посредникам» между Богом и государственной властью – церкви и религиозным организациям.

Данная доктрина недооценивает влияние социально-экономических и иных отношений на государство и не позволяет определить возможности совершенствования формы государства, улучшения государственного устройства. К тому же теологическая теория в принципе недоказуема, ибо основывается на вере.

Патриархальная теория

К наиболее известным представителям патриархальной теории происхождения государства можно отнести Аристотеля (IV в. до н. э.), Филмера (XVIII в.), Михайловского (XIX в.) и др.

Согласно этой теории люди – существа коллективные, стремящиеся к взаимному общению, приводящему к возникновению семьи. В последующем развитие и разрастание семьи в результате объединения людей, а также увеличение числа семей приводят к образованию государства.

Власть государя есть продолжение власти отца, «патриарха» в семье. Поскольку изначально признается божественное происхождение власти «патриарха», подданные должны покорно подчиняться государю. Всякое сопротивление такой власти недопустимо. Лишь отеческая забота царя (короля и т. п.) способна обеспечить необходимые для человека условия жизни.

Монарх в государстве, как и отец в семье, не выбирается, не назначается и не смещается подданными, ибо они – его дети.

Разумеется, известная аналогия государства с семьей возможна, так как структура современной государственности возникла не сразу, а развивалась от простейших форм, которые действительно вполне могли быть сравнимы со структурой первобытной семьи. Кроме того, эта теория создает ореол святости, уважения государственности власти, «родственности» всех граждан страны.

Вместе с тем представители данной доктрины упрощают процесс происхождения государства, по сути, экстраполируя понятие «семья» на понятие «государство», а такие категории, как «отец»,

«члены семьи», необоснованно отождествляются с категориями «государь», «подданные».

Договорная теория

Эта теория была сформирована в XVII–XVIII вв. в условиях развития европейского абсолютизма. Она называется также контрактной теорией государства. Зародились подобные взгляды еще в Древней Греции (Эпикур, 341–270 гг. до н. э.). В более поздние времена ее представителями были Г. Гроций (1583–1645), Ж. – Ж. Руссо (1712–1778) и Т. Гоббс (1588–1679). В России ее отстаивал А. Н. Радищев.

Теория общественного договора исходит из того, что государство – результат своеобразного договора, заключенного между суверенным властителем и подданными.

Причины заключения такого договора объяснялись различно. По мнению Т. Гоббса, сильнейшим мотивом, побуждающим людей (человека) к созданию государства, является страх перед агрессией со стороны других людей, опасение за свою жизнь, свободу и имущество. Поэтому люди сами пришли к необходимости облечь кого-то властью в целях обеспечения своей жизни. Гоббс первым выступил против теории божественного происхождения королевской власти. Свою теорию он изложил в главном произведении «Левиафан» (1651).

Английский философ и политический мыслитель Дж. Локк (1632–1704) на первый план поставил человеческий разум, пришедший к пониманию необходимости создания специального органа – государства, способного лучше обеспечить естественные права людей (таковыми он считал право на жизнь, свободу и собственность), чем традиционные, догосударственные, формы общежития.

Выдающийся французский философ, моралист и политический мыслитель Ж. – Ж. Руссо признавал необходимыми коллективные формы жизни, потому что в одиночку человек не может противостоять внешним факторам – стихийным бедствиям, нападению врагов, появлению частной собственности. Отсюда – «договор всех со всеми», провозгласивший народ коллективным сувереном власти.

Главный труд Руссо, в котором изложена эта теория, – «Общественный договор» (1762).

Теории общественного договора (контрактные теории государства) в определенной мере отражают исторические факты. Так, в средневековом Новгороде с князем, который приглашался для правления, заключался договор с определением его прав и обязанностей. Невыполнение такого договора могло повлечь за собой изгнание князя.

Другим примером создания государства под прямым влиянием теории общественного договора являются США. Однако некоторые ученые считают, что контрактные теории государства преувеличивают роль разума, договорных начал в его создании.

Как показывает политическая антропология, государство возникло не в результате добровольной передачи людьми части своих прав специально созданному для их защиты и защиты общественного порядка органу, а в результате длительного естественно-исторического развития общества.

Теория общественного договора имеет и глубокое демократическое содержание, она обосновывает естественное право народа на свержение власти неугодного правителя, право на восстание. Однако слабым звеном данной теории является схематичное, идеализированное и абстрактное представление о первобытном обществе, которое на определенном этапе своего развития якобы осознает необходимость соглашения между на родом и правителями.

В этой теории очевидна недооценка объективных факторов происхождения государственности (прежде всего, социально-экономических, военно-политических и др.) и преувеличение в этом процессе субъективных факторов.

Теория насилия

Теория насилия в наиболее логически завершенном виде представлена в трудах ученых XIX в. Дюринга, Гумпловича, Каутского и др.

Причину происхождения государственности они видели в военно-политических факторах: насилии, порабощении одних племен другими. Для управления завоеванными народами и территориями нужен аппарат принуждения, которым и стало государство.

По мнению представителей данной доктрины, государство – это возникшая путем насилия организация властвования одного племени над другим. Подчинение этому насилию является основой возникновения экономического господства. В результате войн племена перерождались в касты, сословия и классы, а завоеватели превращали покоренных в рабов. Следовательно, государство – не итог внутреннего развития общества, а навязанная ему извне сила.

С одной стороны, военно-политические факторы в образовании государственности отвергать полностью нельзя. Исторический опыт подтверждает, что элементы насилия сопровождали процесс возникновения многих государств. С другой стороны, важно помнить, что степень использования насилия в этом процессе была разная. Поэтому насилие следует рассматривать в качестве одной из причин возникновения государства наряду с иными. К тому же военно-политические факторы в ряде регионов играли в основном вторичную роль, уступая первенство социально-экономическим факторам.

Органическая теория

Органическая теория происхождения государства получила широкое распространение во второй половине XIX в. в трудах Спенсера, Вормса, Прейса и др. Именно в эту эпоху наука испытала на себе мощное влияние идеи естественного отбора, высказанной Дарвином.

По мнению представителей данной доктрины, государство – это организм, постоянные отношения между частями которого аналогичны постоянным отношениям между частями живого существа, т. е. государство – продукт социальной эволюции, которая выступает лишь как разновидность эволюции биологической.

Государство, подобно биологическому организму, имеет мозг (правитель) и средства выполнения его решений (подданные).

Среди биологических организмов в результате естественного отбора выживают наиболее приспособленные. Так и в социальных организмах в процессе борьбы и войн (также естественного отбора)

складываются конкретные государства, формируются правительства, совершенствуется структура управления.

Отрицать влияние биологических факторов на процесс происхождения государственности было бы неправильно, ибо люди – не только социальные, но и биологические организмы. Вместе с тем нельзя механически распространять все закономерности, присущие биологической эволюции, на социальные организмы, нельзя полностью сводить проблемы социальные к проблемам биологическим. Это хотя и взаимосвязанные, но разные уровни жизни, подчиняющиеся различным закономерностям и имеющие в своей основе различные причины возникновения.

Материалистическая теория

К представителям материалистической теории происхождения государства обычно относят Маркса, Энгельса, Ленина. Они объясняют возникновение государственности прежде всего социально-экономическими причинами.

Первостепенное значение для развития экономики, а следовательно, и для появления государственности имели три крупных общественных разделения труда (от земледелия отделились скотоводство и ремесло, обособился класс людей, занятых только обменом). Это разделение труда и связанное с ним совершенствование орудий труда дали толчок росту его производительности. Возник избыточный продукт, который в конечном счете и привел к возникновению частной собственности, в результате чего общество раскололось на имущие и неимущие классы, эксплуататоров и эксплуатируемых.

Важнейшим последствием появления частной собственности стало выделение публичной власти, уже не совпадающей с обществом и не выражающей интересы всех его членов. Власть переходит к богатым людям, которые превращаются в управляющих. Они создают для защиты своих экономических интересов новую политическую структуру – государство, которое, прежде всего, служит инструментом проведения воли имущих.

Государство возникло преимущественно в целях сохранения и поддержки господства одного класса над другим, а также в целях обеспечения существования и функционирования общества как целостного организма.

В данной теории весьма заметно увлечение экономическим детерминизмом и классовыми антагонизмами при одновременной недооценке национальных, религиозных, психологических, военно-политических и иных причин, влияющих на процесс за рождения государственности.

Психологическая теория

Среди наиболее известных представителей психологической теории происхождения государства можно отметить Петражицкого, Тарда, Фрейда. Они связывали появление государственности с особыми свойствами человеческой психики: потребностью людей во власти над другими людьми, стремлением подчиняться, подражать.

Причины происхождения государства заключаются в тех способностях, которые первобытный человек приписывал племенным вождям, жрецам, шаманам, колдунам и др. Их магическая сила, психическая энергия (они делали охоту удачной, боролись с болезнями, предугадывали события и т. п.) создавали условия для зависимости сознания членов первобытного общества от вышеназванной элиты. Именно из власти, приписываемой этой элите, и возникает власть государственная.

Вместе с тем всегда существуют лица, которые не согласны с властью, проявляют те или иные агрессивные стремления, инстинкты. Для удержания в подчинении подобных психических начал личности и возникает государство.

Следовательно, государство необходимо как для удовлетворения потребностей большей части людей в подчинении, послушании, повиновении определенным лицам, так и для подавления агрессивных влечений индивидов. Отсюда природа государства – психологическая, заключающаяся в закономерностях человеческого сознания. Государство, по мнению представителей данной теории, – продукт разрешения психологических противоречий между инициативными (активными) личностями, способными к принятию ответственных решений, и пассивной массой, способной лишь к подражательным действиям, исполняющим данные решения.

Бесспорно, психологические закономерности, с помощью которых осуществляется человеческая деятельность, – важный фактор,

оказывающий влияние на все социальные институты, который ни в коем случае нельзя игнорировать (например, проблема харизматического лидера).

В то же время роль психологических свойств личности (иррациональных начал) не следует преувеличивать. Они не всегда выступают в качестве решающих причин и должны рассматриваться лишь как моменты государственного образования, ибо сама человеческая психика формируется под влиянием соответствующих социально-экономических, военно-политических и иных условий.