Предисловие
Финансовое право Российской Федерации – наука и отрасль в современных условиях становления рыночной экономики, замены прежнего механизма управления экономическими методами хозяйствования. Финансовое право выдвигается в число ведущих отраслей отечественного права, играя все более значительную роль в реализации экономической, социальной, национальной политики государства.
Финансовые отношения выступают неотъемлемой частью рыночных отношений и одновременно являются важным инструментом в механизме их регулирования государством. Развитие финансового права сопровождается расширением сферы финансовой деятельности государства: формируются новые специализированные государственные органы и государственно-кредитные учреждения с отдельными властными полномочиями (Федеральная налоговая служба, Федеральное служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования и др.), обновляются методы финансовой деятельности, появляются новые виды финансовых отношений; растет массив финансового законодательства и потребность в специалистах с высоким уровнем компетентности в этой сфере. Этим определяется значение изучения дисциплины финансового права.
Дисциплина финансового права преподается в РЭА имени Г.В. Плеханова с целью:
ознакомления с основами финансовой политики государства, нормами и методами ее реализации;
содержанием и организацией финансовой деятельности государства;
понятием, системой финансового права и содержанием основных его институтов;
формирования знаний основных категорий и понятий финансового права и основных положений действующего федерального финансового законодательства;
развития у студентов навыков работы с финансово-правовыми актами.
Трудности усвоения учебной дисциплины определяются нестабильностью, значительной изменчивостью финансового законодательства Российской Федерации, отставанием учебников от изменений, вносимых в содержание основных институтов финансового права; учебный материал необходимо корректировать в свете актов, принятых после выхода учебников.
Данное учебное пособие было разработано с целью успешного изучения и усвоения учебного материала по финансовому праву
Принятые сокращения
АПК РФ – Административно-процессуальный кодекс РФ
БК РФ – Бюджетный кодекс РФ
ГК РФ – Гражданский кодекс РФ
НК РФ – Налоговый кодекс РФ
НПА – нормативный правовой акт
ТК РФ – Таможенный кодекс РФ
УК РФ – Уголовный кодекс РФ
ФНС – Федеральная налоговая служба России
ЦБ РФ – Центральный банк РФ (Банк России)
Общая часть
Тема 1 Финансовая деятельность государства и муниципальных образований
1.1. Финансы и финансовые отношения
Финансы – одна из экономических категорий, развитие которой связано с товарно-денежными отношениями и существованием государства, использующего эту категорию для выполнения своих задач.
В современных государствах с различным общественно-политическим строем используются и другие экономические категории – деньги, прибыль, себестоимость и др. Каждая из них выполняет свои функции, в которых выражаются сущность и значение этих категорий в развитии общества. Финансы отличаются от других экономических категорий своими специфическими функциями.
Так, финансы и деньги – различные экономические категории. Несмотря на их близость и определенное сходство внешнего выражения, они имеют различия в функциях и выполняемой роли в общественной жизни. Если деньги выступают как средство платежа и обращения, мера стоимости и т. д., то финансы выполняют распределительную и контрольную функции. Финансы не охватывают всех денежных отношений (например, денежных отношений возникающих в связи с куплей – продажей, оплатой труда и др., носящих главным образом эквивалентный характер).
Необходимость функционирования финансов связана с существованием государства и его потребностями в финансовых ресурсах.
Процесс общественного воспроизводства включает четыре основные стадии: производство, обмен, распределение и потребление.
Финансовые отношения, появляясь на стадии обмена, приобретают свое подлинное значение при распределении. При настоящем уровне развития товарно-денежных отношений финансы являются наиболее совершенным средством общественного перераспределения, так как позволяют отделить процессы распределения и перераспределения от реального товара и оперировать только его стоимостью, выраженной в денежной форме.
Таким образом, финансовые отношения охватывают две основные сферы:
экономические денежные отношения, связанные с формированием и использованием централизованных денежных фондов государства, аккумулируемых в бюджетной системе и во внебюджетных фондах;
экономические отношения, опосредствующие кругооборот децентрализованных денежных фондов предприятий и отраслей хозяйственного комплекса.
В общей совокупности финансовых отношений принято выделять финансы хозяйствующих субъектов и граждан (частные финансы), а также финансы государства и муниципальных образований (публичные финансы).
Средствами связи между отдельными институтами публичных и частных финансов являются кредит и страхование, а необходимым условием существования финансовых отношений вообще – развитое денежное обращение.
Кредит и страхование как связующие звенья финансовых отношений служат для перераспределения денежных средств в направлении от лиц, имеющих их относительный излишек, к тем, кто испытывает в них острую потребность. При этом страхование имеет специальную цель: обеспечить имущественные потребности хозяйствующих субъектов и населения, связанные с наступлением случайных, но вероятных событий. Оно осуществляется на условиях замкнутого перераспределения денежных средств между лицами, участвующими в создании страхового фонда.
В экономической и правовой литературе понятие «финансы» рассматривается в двух аспекта как совокупность:
экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения своих задач и функций;
фондов денежных средств, мобилизованных государством для осуществления своих задач.
Сущность и назначение финансов раскрывается в их функциях.
Распределительная функция проявляется при формировании финансовых ресурсов в процессе материального производства и распределении общественного продукта и национального дохода. Распределение национального дохода осуществляется в стоимостной форме и составляет основное содержание финансовых отношений.
Контрольная функция финансов проявляется при их использовании в качестве одного из средств, позволяющих осуществлять эффективный контроль за финансово-хозяйственной деятельностью государственных и муниципальных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, а также граждан. Контрольная функция финансов основывается на действии закона стоимости и состоит в обеспечении правомерного, обоснованного, целенаправленного и целесообразного создания, распределения и использования фондов денежных средств.
Финансовые ресурсы — это фонды денежных средств, формирующихся в распоряжении государства, субъектов федерации, муниципалитетов, хозяйствующих субъектов и населения, образуемые в процессе распределения и перераспределения части стоимости валового внутреннего продукта.
Финансовые ресурсы являются материальным содержанием финансов, которое выражается в аккумулировании целевых фондов денежных средств государства, субъектов федерации, муниципалитетов, субъектов хозяйствования.
1.2. Финансовая система Российской Федерации
Разнообразие финансов обусловило возможность объединить их в различные группы, получившие в литературе название «финансовые институты».
Финансовым институтом называют совокупность денежных отношений однородных и взаимосвязанных между собой по формам и методам мобилизации или использования денежных средств в различных фондах, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций государства, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов.
Взаимозависимость и взаимообусловленность финансовых институтов позволили объединить их в понятие «финансовая система».
Финансовая система Российской Федерации в литературе рассматривается в двух аспектах:
как совокупность финансовых институтов, т. е. совокупность различных групп денежных отношений, однородных по методам и формам мобилизации и использования денежных средств в различных фондах, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций государства, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов;
как совокупность специальных органов исполнительной власти государства и местного самоуправления, основной целью создания и существования которых является управление финансами для создания необходимых условий функционирования государства и местного самоуправления, для решения различных вопросов развития общества, в котором действуют товарно-денежные отношения.
В первом аспекте финансовая система рассматривается как экономическая категория; во втором – как категория управленческая, раскрывающая отношения, возникающие между органами государства, местного самоуправления, хозяйствующими субъектами при осуществлении действий, направленных на создание, распределение и использование денежных фондов, необходимость существования которых обусловлена объективными потребностями общества.
Финансовая система, как экономическая категория, представляет совокупность финансовых институтов.
В экономической и юридической литературе состав финансовой системы (ее структура) определяются по-разному.
В экономической литературе некоторые авторы при определении состава финансовой системы за основу принимают роль, участие субъекта денежных отношений, возникающих при создании, распределении и использовании фондов денежных средств, в общественном производстве, поскольку общественное производство является первоосновой возникновения финансов. Исходя из указанной точки зрения, предлагается следующий состав финансовой системы:
хозяйствующие субъекты, непосредственно участвующие в общественном производстве, становятся участниками тех денежных отношений, которые в своей совокупности образуют финансовый институт «финансы предприятий, организаций»;
хозяйствующие субъекты, непосредственно не участвующие в общественном воспроизводстве материальных благ, но осуществляющие деятельность по защите общественного производства, интересов отдельных членов общества от неблагоприятных последствий, которые могут наступить в результате воздействия различных чрезвычайных или случайных обстоятельств. Такие субъекты становятся участниками денежных отношений, образующих в своей совокупности такой финансовый институт, как «страхование»;
государство в условиях рынка призвано, в основном, осуществлять регулирование общественного производства, поэтому оно становится участником денежных отношений, образующих в своей совокупности финансовый институт «государственные финансы».
Итак, финансовая система, по мнению некоторых экономистов, состоит из:
финансов предприятий, организаций; страхования;
государственных финансов.
В свою очередь, финансы предприятий, организаций подразделяются на финансы коммерческих организаций, некоммерческих организаций и общественных объединений; страхование подразделяется на социальное страхование, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков; государственные финансы включают государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит.
В юридической литературе авторы либо воспроизводят рассмотренную структуру с некоторыми изменениями, либо предлагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку.
Е.Ю. Грачева включает в финансовую систему следующие финансовые институты (группы экономических отношений) (Приложение 1):
государственные финансы;
финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности; кредитование; страхование; местные финансы.
При этом государственные финансы объединяют бюджет страны, внебюджетные фонды, государственный кредит, а институт кредитования образует отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд.
Финансовую систему Е.Ю. Грачева определяет как совокупность финансовых и кредитных институтов, при помощи которых государство собирает, распределяет и расходует денежные средства[1].
Н.И. Химичева, отмечая изменения, произошедшие в финансовой системе в связи с новыми экономическими и политическими условиями общественного развития в стране, выделяет следующие звенья (институты):
бюджетную систему, с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами;
внебюджетные целевые фонды;
финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;
имущественное и личное страхование;
кредит (государственный, муниципальный и банковский)[2].
О. Н. Горбунова характеризует финансовую систему как совокупность финансовых институтов, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку и включающую следующие звенья: бюджетную систему, состоящую из федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и бюджетов органов местного самоуправления (муниципалитетов);
государственные внебюджетные фонды;
фонды, консолидированные в бюджете; внебюджетные децентрализованные фонды; фонды страхования;
кредит (государственный и банковский); финансы хозяйствующих субъектов и отраслей[3].
Все ученые, изучающие финансовую систему, подчеркивают, что центральное место в финансовой системе Российской Федерации принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государства и местного самоуправления. Все звенья финансовой системы определяются или связаны с бюджетной системой.
Своеобразную точку зрения по этому вопросу высказала М.В. Карасева. Она считает, что в настоящее время финансовая система Российской Федерации состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев:
бюджетных фондов;
внебюджетных фондов;
государственного и муниципального кредита;
страховых фондов;
финансов предприятий и организаций.
М.В. Карасева не включает в финансовую систему фонд банковского кредитования, поскольку «Центральный банк РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Более того, финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны». Из чего делается вывод, что «банковская система кредитования не входит в финансовую систему Российской Федерации»[4].
Высказанная точка зрения не является бесспорной по следующим основаниям. Кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование.
Если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключить фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных денежных отношений, возникающих при создании, распределении (перераспределении) и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно.
Фонды кредитных организаций можно включить в категорию «финансы хозяйствующих субъектов», поскольку наблюдается процесс сращивания банковского капитала с производственным, и нельзя недооценивать тот факт, что фонды кредитных организаций обеспечивают сбалансированность движения соответствующих денежных потоков в процессе воспроизводства общественного продукта, без привлечения ссудного капитала кредитных организаций немыслимо функционирование общественного производства.
1.3. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований
Существование государственных и муниципальных финансов объясняет необходимость осуществления государством и местным самоуправлением специального вида деятельности, а именно финансовой. Она состоит в планомерном и целенаправленном образовании и распределении централизованных и децентрализованных денежных фондов, а также в использовании их средств в целях реализации функций государства и местного самоуправления и выполнения стоящих перед ними задач.
Итак, под финансовой деятельностью государства и муниципальных образований понимают процесс планомерного образования, распределения и использования государством и местным самоуправлением финансовых ресурсов через специальные централизованные и децентрализованные фонды денежных средств для реализации возложенных на них функций и выполнения стоящих перед ними задач.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется по двум неразрывно связанным и взаимодействующим направлениям (финансовом обеспечении и финансовом регулировании).
С одной стороны, государство и муниципальные образования создают фонды собственных средств путем взимания налогов и сборов, получения иных доходов, а также привлечения заемных средств, т. е. путем мобилизации финансовых ресурсов, которые в дальнейшем используются для финансового обеспечения выполнения задач, стоящих перед ними.
С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления переходят от непосредственной реализации своих властных полномочий к воздействию на экономические отношения, способному направить деятельность граждан и организаций на реализацию функций государства и местного самоуправления.
Принципы финансовой деятельности. Финансовая деятельность осуществляется в соответствии с принципами, присущими всей деятельности Российского государства и закрепленными Конституцией Российской Федерации. Основными из них являются: законность, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов федерации и местного самоуправления), социальная направленность, гласность, плановость.
Принцип законности означает необходимость строгого соблюдения требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности, включая государственные органы власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения и граждан.
Принцип федерализма, согласно которому в финансовой деятельности должны сочетаться федеральные интересы с интересами субъектов Российской Федерации, обеспечиваться необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения функций, имеющих общее значение для Российской Федерации в целом, а также жизнедеятельности и самостоятельности субъектов Российской Федерации (в рамках Конституции Российской Федерации).
Принцип социальной направленности финансовой деятельности в Российской Федерации вытекает из положений Конституции Российской Федерации, характеризующих Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Это положение Конституции Российской Федерации должно учитываться при формировании и исполнении бюджетов всех уровней, внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов, в финансово-правовых нормах, регулирующих эти процессы, в финансовой политике государства.
Принцип гласности. Основы его установлены нормами Конституции Российской Федерации, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15).
Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований облекается в определенную форму – финансово-правовые и финансово-плановые акты.
Финансово-правовые акты — это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию.
Финансово-правовые акты можно классифицировать по юридическим свойствам, юридической природе, органам, издающим их, и другим основаниям.
По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т. е. правовые нормы. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) предприятий и граждан перед государством, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т. д.
По юридической природе финансово-правовые акты делятся на:
а) законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой РФ, законы субъектов федерации по вопросам финансовой деятельности государства;
б) подзаконные.
Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов.
К финансово-плановым актам относятся:
основной финансовый план государства – федеральный бюджет Российской Федерации, государственные бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
финансовые планы государственных и муниципальных целевых фондов;
финансово-кредитные и кассовые планы банков;
финансовые планы страховых организаций;
финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления;
финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;
сметы учреждений, организаций, состоящих на государственном и местном бюджете.
Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственных органов. Так, федеральный бюджет утверждается законом Российской Федерации, смета учреждения – министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия как любой финансово-правовой акт.
Методы осуществления финансовой деятельности. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется различными методами. Под методами финансовой деятельности понимается совокупность средств, приемов и способов, используемых при мобилизации и расходовании денежных средств. В юридической литературе принято все методы осуществления финансовой деятельности подразделять на две группы: методы собирания (мобилизации) денежных средств и методы распределения и использования денежных средств.
Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации) и местные бюджеты является налоговый метод — метод установления налогов. С его помощью изымаются в той или иной форме, в обязательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. Аналогичный метод собирания денежных средств применяется при формировании государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования). Налоговым кодексом РФ установлен единый социальный налог (взнос), с помощью которого и создаются названные фонды.
В отличие от налогового метода, имеющего принудительный (обязательный) характер изъятия денежных средств, применяется и метод добровольных взносов — покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в кредитных организациях и т. д.
При распределении и использовании государственных денежных средств, а также средств местного бюджета применяются два важнейших метода: метод финансирования и метод кредитования. Финансирование выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях, как правило, возмездности (платности) и возвратности. Финансирование применяется в отношении государственных, основанных на федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации и местных (основанных на муниципальной собственности) организаций, метод кредитования – как в отношении государственных, местных организаций, так и иных организаций, действующих на праве частной собственности. Бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета государства на условиях возвратности и возмездности: бюджетный кредит и бюджетная ссуда.
Выбор методов финансовой деятельности зависит от ряда факторов: функций государства и местного самоуправления; стоящих перед ними задач; финансовых ресурсов, находящихся в их распоряжении; целей использования денежных средств; соотношения объема финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства и местного самоуправления и существующих потребностей в денежных средствах; от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и др.