Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры

Предисловие

Учебное пособие «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры» разработано в рамках образовательной программы «Управление реализацией приоритетных национальных проектов и оценки их эффективности: Доступное и комфортное жилье – гражданам России» и предназначено для повышения квалификации специалистов, работающих в области государственного управления сферой жилищного строительства и развития систем коммунальной инфраструктуры и подготовки новой генерации профессиональных кадров.

В результате изучения данного пособия слушатель должен:

знать:

• основные характеристики и проблемы современного состояния сферы жилищного строительства и развития систем коммунальной инфраструктуры в российских городах;

• особенности российских условий развития градорегулирования, понимать основные проблемы реализации государственной политики по рыночной модели градорегулирования в переходной экономике;

• основные субъекты, объекты, формы, методы и инструменты государственной поддержки строительства и развития инфраструктуры;

• возможные варианты реализации планов развития коммунальной инфраструктуры;

• основные принципы реализации комплексных проектов по развитию территорий, включающих строительство жилья и развития коммунальной инфраструктуры;

уметь (владеть навыками)\

• работать по различным направлениям в сфере градорегулирования, жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры с учетом федерального законодательства и приоритетов федеральной политики;

• использовать новые инструменты и методики по стимулированию строительства и развитию инфраструктуры;

• четко отслеживать связь между системой градорегулирования, экономической политикой и возможностями по стимулированию строительства и развитию инженерных сетей;

• анализировать систему градорегулирования и политику в области стимулирования строительства на федеральном, региональном и местном уровнях, действующие государственные и муниципальные нормативные правовые документы и программы в области градорегулирования, формулировать цели и задачи развития системы градорегулирования и государственной политики в сфере строительства;

• решать задачи совершенствования политики по стимулированию жилищного строительства и развития коммунальных сетей на федеральном, региональном и местном уровнях;

• анализировать разрабатываемые меры и инструменты по стимулированию строительства и развития инфраструктуры с точки зрения возможных рисков их реализации, эффектов от их введения и необходимых ресурсах и документах для их осуществления;

• оценивать и реализовывать проекты частно-государственного партнерства в сфере жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры с использованием организационно-технологических схем и расчетных моделей;

• организовывать комплексные проекты развития свободных и застроенных территорий, предусматривающие жилищное строительство (реконструкцию) и развитие (модернизацию) коммунальных систем.

Авторы выражают искреннюю признательность за неоценимую помощь при подготовке пособия ведущим специалистам Института экономики города Э. Аскерову, М. Сафаровой, М. Шапиро, М. Якубову.

Н.Б. Косарева,

кандидат экономических наук, президент фонда «Институт экономики города»

Тема 1
Жилищное строительство и развитие коммунальной инфраструктуры в России

1.1. Введение

Политика государства играет решающую роль в развитии жилищного строительства во всем мире, поскольку именно государство контролирует основной и самый ограниченный ресурс, без которого невозможно строительство, – землю. Несмотря на то что классическая экономическая теория отводит власти роль «ночного сторожа», на рынке жилищного строительства роль государства остается значимой. Оно формирует правила работы рынка жилищного строительства, обеспечивает их соблюдение и распределяет землю. Опыт развитых стран показывает, что эффективное исполнение этих функций государством дает мощный стимул развитию жилищного строительства.

В то же время государство часто подвергается критике за создание различных барьеров на пути развития жилищного строительства. Административные барьеры, бюрократические проволочки, коррупция и непрозрачность в осуществлении основных функций государства оказывают прямое влияние на объемы рынка строительства и цену жилья, поскольку застройщики перекладывают все расходы на преодоление барьеров власти на конечного покупателя жилья.

Роль государства на рынке строительства в России выделяется включением проблемы повышения доступности жилья в перечень национальных проектов. Именно разработка национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» обусловила подготовку аналогичных проектов в других секторах экономики и социального развития.

Придание формированию рынка доступного жилья качества национального приоритета отражает проблемное состояние этого рынка в России. Низкая обеспеченность жильем граждан России по сравнению с Европой и США сигнализирует о неудовлетворенном спросе на новое жилье. Большинство граждан не могут приобрести жилье из-за отсутствия необходимых накоплений и дороговизны ипотечного кредитования. В то же время высокие административные барьеры, слабая финансовая система страны и отсутствие инженерной подготовки территорий препятствуют интенсивному развитию индустрии жилищного строительства и увеличению предложения жилья. Следствием высокого спроса и ограниченного предложения является рост цен на жилье как на первичном, так и на вторичном рынке.

Реализуя национальный проект, государство стремится стимулировать одновременно спрос и предложение на рынке жилья. Повысить платежеспособный спрос предполагается путем развития институтов долгосрочного кредитования: ипотечного кредитования для приобретения жилья; кредитования участия граждан в долевом строительстве многоквартирных домов; кредитования индивидуального жилищного строительства и др.

Политика государства по стимулированию предложения жилья заключается в либерализации рынка строительства, повышении прозрачности и минимизации своего участия. Так, в качестве основных мер предполагается внедрение открытых конкурентных процедур предоставления прав собственности на сформированные земельные участки застройщикам, упрощение процедур согласования и государственной экспертизы градостроительной и проектной документации, а также установление прозрачных и эффективных процедур финансирования развития коммунальной инфраструктуры для объектов нового жилищного строительства.

Учебное пособие «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры» фокусируется на роли государства в стимулировании предложения на рынке жилищного строительства. Проблемы повышения платежеспособного спроса на жилье связаны с развитием банковского сектора российской экономики. Стимулирование спроса во многом зависит от действий федеральных органов власти, в то время как стимулирование предложения – от всех уровней власти, и в первую очередь от муниципальной.

Таким образом, основная цель данного учебного пособия – дать его слушателям набор инструментов, позволяющих эффективно реализовывать государственную политику по стимулированию предложения жилья.

Пособие открывается описанием рынка строительства жилья, определением основных проблем и формированием основных подходов к их решению. В нем будут подробно рассмотрены причины и следствия проблем рынка, роль органов власти в их появлении. В последующих темах будут детально рассмотрены возможные решения этих задач.

Характеристика строительного комплекса и рынка жилищного строительства

Строительный комплекс является одной из самых значимых и наиболее динамично развивающихся отраслей экономики Российской Федерации. По данным Министерства экономического развития РФ, за 9 месяцев 2007 г. объем работ по виду деятельности «строительство» увеличился на 23,5 % (против 11,6 % за соответствующий период 2006 г.). По данным Росстата, в настоящее время строительный комплекс объединяет 5,14 млн человек, которые заняты более чем в 112,5 тыс. организаций и предприятий; при этом степень присутствия государства на рынке минимальна (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Количество и структура строительных организаций в Российской Федерации на 01.01.2006 по формам собственности

1 – частная; 2 – муниципальная; 3 – государственная; 4 – прочая; 5 – смешанная российская

Частные фирмы играют ведущую роль в отрасли: 94,0 % всех строительных организаций находятся в частной собственности и выполняют 80 % всех подрядных работ. Среди них преобладают малые фирмы с численностью работников до 100 человек. Их доля в общей численности предприятий отрасли на начало 2006 г. составляла 96 %.

Динамика строительства

Общий объем жилищного строительства в 2006 г. составил 50,6 млн м² – это 82 % от показателей 1990 г. Начиная с 2001 г. происходило увеличение объемов ввода жилья. Так, в 2003 г. прирост составил 9,3 % по сравнению с 2002 г., в 2004 г. – 13, в 2005 г. – 6, а в 2006 г. – 16 % (рис. 1.2).

Существенно увеличился объем индивидуального жилищного строительства (в 2,5 раза за период 1991–2003 гг.), его доля в общем объеме ввода жилья в 2006 г. составила 40,2 %.

Анализ динамики объемов ввода жилья в Российской Федерации с 1990 г. показывает, что происходит изменение баланса увеличения ввода жилья в сторону южных и западных регионов (рис. 1.3).

Говоря о последних тенденциях, важно отметить, что в первом полугодии 2007 г. в России введено 21,2 млн м² жилья, что на 35 % больше, чем в 2006 г.

Наибольший объем жилья в первом полугодии 2007 г. был введен в Центральном (Москва, Московская, Белгородская, Воронежская, Рязанская, Липецкая области), Южном (Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область) и Приволжском (Башкортостан и Татарстан, Пермский край, Нижегородская, Самарская, Саратовская, Оренбургская области) федеральных округах, что свидетельствует о неравномерности строительства жилья в целом по Российской Федерации.

Наилучших показателей по объемам жилищного строительства в первом полугодии 2007 г. достигли: Москва – 11 % (2357,9 тыс. м²) общего объема ввода жилья по России в целом, Московская область – 11 % (2344,9 тыс. м²), Краснодарский край – 7,9 % (1664,8 тыс. м²), Санкт-Петербург – 4,8 % (1020,5 тыс. м²), Республика Татарстан – 4,4 % (926,2 тыс. м²), Республика Башкортостан – 3,4 % (706,5 тыс. м²), Ростовская область – 3,4 % (725,7 тыс. м²), Тюменская – 2,9 % (613,4 тыс. м²), Омская – 2,3 % (488,8 тыс. м²), Кемеровская – 2,3 % (488,6 тыс. м²), Челябинская область – 2,2 % (474,9 тыс. м²), Ставропольский край – 2,1 % (446,0 тыс. м²).

Ввод общей площади жилья в указанных субъектах РФ по отношению к общероссийскому показателю составил 57,9 %.

Важной тенденцией I квартала 2007 г. следует признать увеличение доли индивидуальной застройки до 49 % в общем объеме ввода жилья.

Рис. 1.2. Ввод жилья в Российской Федерации в период 1990–2006 гг.

Рис. 1.3. Динамика структуры жилищного строительства по федеральным округам Российской Федерации:

1 – Дальневосточный; 2 – Сибирский; 3 – Уральский; 4 – Приволжский; 5 – Южный; 6 – Северо-Западный; 7 – Центральный

В последние годы наметилась тенденция по уменьшению числа комнат и увеличению среднего размера строящихся квартир. Если до 2002 г. застройщики увеличивали строительство 3—4-комнатных квартир (около 50 % общего количества квартир в год), то в 2006 г. доля однокомнатных квартир составила 30 % из построенных 605 тыс. квартир. Тем не менее в 2006 г. средний размер одной построенной квартиры составил 83 м² общей площади, это на 3,6 % больше среднего размера построенной в 1992 г. квартиры (60,2 м²), что свидетельствует о переходе на более высокие стандарты обеспечения населения жильем. Всего в первом полугодии 2007 г. введено в эксплуатацию 231,2 тыс. квартир.

Средний размер квартир также увеличивается на протяжении более 10 лет. Растет доля однокомнатных квартир: в 2005 г. пятая часть всех построенных квартир были однокомнатными. Относительно стабильна доля квартир, построенных населением за свой счет и с помощью привлеченных кредитов: в 2005 г. она составляла 25 %. В то же время для квартир, построенных населением, характерна большая средняя площадь. Так, в 2005 г. площадь квартир, построенных населением за свой счет, более чем в 1,6 раза превышала среднюю площадь всех построенных квартир (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Число построенных квартир и их средний размер (общая площадь) в период 1995–2005 гг. (по данным Росстата)

Анализ динамики объемов выполненных работ свидетельствует о формировании благоприятных тенденций в области жилищного строительства в масштабах страны. Однако, учитывая высокие темпы старения жилого фонда, для повышения его качества необходимы более высокие темпы увеличения объемов ввода жилья.

Финансирование строительства

Подавляющая часть жилищного строительства финансируется за счет платежей граждан уже на стадии строительства. Еще относительно слабо развиты институты долгосрочного кредитования граждан на приобретение и строительство жилья, а также кредитования застройщиков на цели жилищного строительства. Более 40 % всего жилого фонда, введенного в эксплуатацию в 2005 г., было профинансировано за счет средств населения (табл. 1.2).

Таблица 1.2

Ввод в действие жилья по формам собственности в 2005 г. (по данным Росстата)

По данным Банка России, общий объем основного долга заемщиков по всем видам кредитов на покупку жилья, предоставленных кредитными организациями, на 01.01.2005 г. составил 54,4 млрд руб., из них 33 % – ипотечные жилищные кредиты. По данным Банка России, АИЖК и экспертным оценкам, общий объем задолженности по выданным ипотечным кредитам (займам) вырос с 3,6 млрд руб. в 2002 г. до 273,5 млрд руб. по итогам 2006 г., т. е. увеличился за этот период более чем в 76 раз.

На рынке жилья во многих регионах даже существующий ограниченный платежеспособный спрос населения превышает предложение жилья, что характеризуется ростом реальных цен как на первичном, так и на вторичном рынке жилья (хотя он и отстает от роста реальных доходов населения, что выражается в улучшении показателя доступности жилья с 5,71 в 1996 г. до 4,7 в 2006 г.), увеличением разрыва между средней ценой жилья на первичном рынке и средней стоимостью строительства (с 1,66 в 1996 г. до 2,25 в 2003 г. и 1,87 в 2006 г.) (см. табл. 1.3).

Таблица 1.3

Динамика годового ввода нового жилья и изменения средних цен на первичном и вторичном рынках жилья в период 1996–2006 гг. (по данным Росстата)

* на конец года; ** экспертно.

Статистика деятельности учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за последние пять лет свидетельствует о том, что объем действий по регистрации – показатель, по которому косвенно можно судить об активности рынка жилья. Он достиг максимума в 2001 г., что может быть связано с завершением основной «волны» массовой приватизации жилья. В 2002 и 2003 гг. объем регистрационных действий в отношении жилых помещений незначительно сократился, оставаясь на уровне 8 млн зарегистрированных прав, ограничений (обременений) прав и сделок с объектами жилой недвижимости в год (рис. 1.4).

Рис. 1.4. Число регистрационных действий и сделок с жилыми помещениями в период 1999–2003 гг.

Основные проблемы рынка жилья

Сегодня жилищная проблема стоит перед 61 % российских семей, которые в той или иной степени не удовлетворены жилищными условиями. При этом каждая четвертая семья проживает в жилье, находящемся в плохом или очень плохом состоянии. Обеспеченность жильем составляет около 20 м² на человека; аналогичный показатель в европейских странах – около 30 м². Общая потребность населения России в жилье составляет 1569,8 млн м². Ее удовлетворение с учетом возможности приобретения жилья на вторичном рынке потребует увеличения жилого фонда на 46,1 %^[1].

В Институте экономики города прогнозируют: без проведения реформ к 2010 г. общая жилая площадь в России достигнет 55 млн м²; в случае проведения реформ объем жилья превысит 80 млн м² к 2010 г., а обеспеченность жильем вырастет до 22 м² на человека^[2].

Несмотря на бурное строительство в последнее время, его поддержание и значительное увеличение площади вводимых в эксплуатацию жилых зданий потребуют решения ряда проблем.

В 2004 г. Институтом экономики города был проведен опрос 45 крупных строительных компаний с целью выяснения основных препятствий на пути увеличения объемов строительства. Ответы респондентов выявили четыре основные проблемы рынка, которые распределились следующим образом (в порядке убывания значимости):

• трудности, связанные с получением необходимых согласований и разрешений на осуществление строительства;

• низкий уровень доступности кредитных и иных источников финансирования строительства;

• низкий платежеспособный спрос населения;

• отсутствие достаточного количества земельных участков для строительства, обеспеченных инженерно-технической инфраструктурой.

По мнению участников строительного рынка, основной проблемой являются чрезмерные административные барьеры доступа на рынок жилищного строительства. Эта проблема характеризуется использованием неэффективных административных процедур определения в индивидуальном порядке для каждого инвестора-застройщика назначения каждого объекта недвижимости («процедура предварительного согласования места размещения объекта строительства»), отсутствием в подавляющем большинстве российских городов правил землепользования и застройки и значительным количеством организаций, участвующих в согласовании и проведении экспертиз исходной и проектной документации.

Администрации городов и строители по-разному оценивают затраты, связанные с получением разрешения на строительство. В среднем они составляют 12–22 % общей стоимости строительства. В согласовании исходно-разрешительной документации, экспертизе проектной документации и предоставлении разрешения на строительство участвуют в среднем 35 организаций. Этот процесс занимает около 10 месяцев.

Следующей по значимости проблемой является отсутствие финансирования. Сейчас спрос на кредиты со стороны застройщиков превосходит предложение кредитов банками и прочими финансовыми организациями в 6 раз^[3]. Ограниченность кредитования застройщиков объясняется в основном отсутствием обеспечения по кредиту. Таким обеспечением могли бы стать права собственности на земельный участок, который мог бы являться предметом залога.

Низкий платежеспособный спрос населения обусловлен неразвитостью ипотечного кредитования и слабыми финансовыми рынками. Сегодня более половины населения готовы воспользоваться ипотечными кредитами для приобретения жилья, но банки не готовы обеспечить требуемый объем кредитования на приемлемых условиях. Спрос на ипотечные кредиты, по экспертным оценкам, превышает предложение в 4 раза^[4].

Строительство жилья невозможно без развития систем коммунальной инфраструктуры, и в ответах строительных компаний проблема обеспечения участков строительства инженерной инфраструктурой отмечена как одна из наиболее значимых. По разным оценкам, стоимость развития систем коммунальной инфраструктуры сегодня составляет 10–30 % себестоимости квадратного метра жилья.

Причиной возникновения данной проблемы являются непрозрачные условия подключения вновь построенных строительных объектов к системам коммунальной инфраструктуры. В мировой практике развитие систем коммунальной инфраструктуры часто осуществляется за счет средств муниципальных бюджетов. Применение данного подхода в России сегодня малоэффективно ввиду слабой фискальной базы муниципалитетов. В других случаях развитие финансируется организациями коммунального комплекса (ОКК) за счет привлечения внешнего финансирования в виде кредитов или облигационных займов.

Российские ОКК сегодня не имеют возможности привлечь внешние источники финансирования. Вместо этого финансирование систем коммунальной инфраструктуры перекладывается на застройщиков путем выдачи так называемых технических условий на подключение. Технические условия часто обременены обязательствами по строительству магистральных сетей или иных объектов в интересах коммунальной организации. Это создает неравные условия для развития строительного бизнеса, поскольку одним застройщикам достаются более сложные технические условия, чем другим. Более того, в этой ситуации окраинные земельные участки часто остаются неосвоенными из-за высокой стоимости реализации технических условий на их выполнение. Тем самым ограничиваются объемы жилищного строительства.

Из перечисленных выше четырех проблем две препятствуют росту предложения жилья:

• трудности, связанные с получением необходимых согласований и разрешений на строительство;

• отсутствие достаточного количества земельных участков для строительства, обеспеченных инженерно-технической инфраструктурой.

Рассмотрению вариантов решения этих и сопряженных с ними проблем посвящена основная часть настоящего курса.