Участие прокурора в административном судопроизводстве

Университет прокуратуры Российской Федерации

Участие прокурора в административном судопроизводстве

Издательский дом «Городец» благодарит за оказанную помощь в выходе издания независимую частную российскую производственную компанию «Праймлайн» (www.prime-l.ru)

ПРАЙМЛАЙН: КОМПЛЕКСНЫЕ ЕРС-ПРОЕКТЫ

Рецензенты:

Кардашова И.Б. – профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Мелехин А.В. – профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Отческая Т.И. – заведующий кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2024

© Коллектив авторов, 2024

© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2024

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

@ Электронная версия книги подготовлена ИД «Городец» (https://gorodets.ru/)»

Авторский коллектив

Маматов М.В. – заведующий отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (введение; § 1.2 главы 1 совместно с И.А. Масловым, § 1.3 главы 1 совместно с Е.В. Кремневой, § 1.4 главы 1 совместно с И.А. Масловым; § 2.1 главы 2 совместно с И.А. Масловым; § 3.1 главы 3, § 3.3 главы 3 совместно с И.А. Масловым; § 4.2–4.4 главы 4 совместно с И.А. Масловым; литература).

Кремнева Е.В. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1.1 главы 1, § 1.3 главы 1 совместно с М.В. Маматовым; § 2.3 главы 2 совместно с И.А. Масловым, § 2.4 главы 2; приложение).

Маслов И.А. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1.2 и 1.4 главы 1 совместно с М.В. Маматовым; § 2.1 главы 2 совместно с М.В. Маматовым, § 2.3 главы 2 совместно с Е.В. Кремневой; § 3.3 главы 3 совместно с М.В. Маматовым, § 3.4 главы 3 совместно с А.В. Басовым, М.Н. Екимцовым и Ф.А. Нишоновой; § 4.2–4.4 главы 4 совместно с М.В. Маматовым; заключение).

Гришин А.В. – заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент (§ 2.2 главы 2; § 4.1 главы 4).

Симонова И.С. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 3.2 главы 3).

Басов А.В. – заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Крымского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (§ 3.4 главы 3 совместно с М.Н. Екимцовым, И.А. Масловым и Ф.А. Нишоновой).

Екимцов М.Н. – старший прокурор третьего отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Краснодаре, г. Сочи Краснодарского края, г. Пятигорске Ставропольского края) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации (§ 3.4 главы 3 совместно с А.В. Басовым, И.А. Масловым и Ф.А. Нишоновой).

Нишонова Ф.А. – прокурор шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Владивостоке Приморского края) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации (§ 3.4 главы 3 совместно с А.В. Басовым, М.Н. Екимцовым и И.А. Масловым).

Мирошниченко М.Н. – старший помощник Московского межрегионального транспортного прокурора по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, кандидат юридических наук (глава 5).

Введение

В ст. 2 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Сегодня именно эти безусловные приоритеты выступают фундаментальной основой, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность органов власти, обеспечиваются правосудием.

Прокурор как гарант соблюдения законности особенно востребован в административном судопроизводстве, что во многом обусловлено особым характером соответствующих споров, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и где применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к значительному ухудшению его правового положения вопреки целям социального государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития граждан¹.

Государственно-правовой характер процессуальной деятельности прокурора состоит в том, чтобы не были нарушены права, свободы и интересы граждан, организаций, общества и государства; чтобы были обеспечены верховенство закона, единство и укрепление законности, а также охраняемые законом интересы общества и государства. Именно это определяет уникальность фигуры прокурора в процессе по сравнению с другими его участниками.

Учитывая существующие потребности, прокуроры активно участвуют в административном судопроизводстве, предъявляя административные исковые заявления с различными требованиями или вступая в судебный процесс, инициированный другими лицами, что позволило органам прокуратуры наработать значительный опыт применения процессуальных средств защиты в широком спектре категорий административных дел – среди которых не только связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, но также другие административные споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, при осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных или иных публичных полномочий.

В связи с этим для формирования целостного представления о правовых возможностях и статусе прокурора в административном судопроизводстве в Университете прокуратуры Российской Федерации проведен предметный научно-прикладной анализ законодательства и правоприменения в целях разработки теоретического базиса, а также выявления возникающих сложностей и совершенствования в соответствующей сфере как прокурорской деятельности, так и в целом судебной защиты государственных и общественных интересов. Эмпирическую базу составляют прежде всего материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (далее – Верховный Суд РФ), а также практика прокуратур² и судов³ нижестоящего уровня, информация о которой специально запрашивалась или получена на официальных сайтах этих органов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В отдельных случаях выводы исследования опираются также на результаты социологического опроса прокурорских работников (размещены в приложении), подтвердивших востребованность методических и научных исследований в анализируемой сфере.

Актуальность исследования обусловлена и необходимостью поиска новых эффективных методов работы, направленных на активизацию использования предоставленных прокурорам процессуальных полномочий. А потому трудно переоценить значимость полученных в ходе исследования результатов для расширения кругозора и упорядочения накопленных знаний, что важно для совершенствования профессионального мастерства прокуроров.

Заявленная тема отличается широтой, что нашло отражение в тексте работы, оформленном сбалансированными между собой главами и параграфами монографии, в которых исследователи сосредоточили внимание на ключевых аспектах: разработке теоретико-правовых и организационных основ статуса прокурора в административном судопроизводстве, анализе особенностей участия прокурора в рассмотрении судами (за исключением военных судов) различных категорий административных дел, а также пересмотре судебных актов по административным делам. При этом дается общая характеристика вопросам организации соответствующей работы прокурора. Авторы обращаются и к проблемам доказательств, и в целом доказывания по административным делам. Особый интерес и новизну представляют проблематика применения положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) для защиты интересов самих органов прокуратуры.

Такой масштабный формат научного исследования позволил соединить фундаментальные построения, прикладные решения и концептуальные идеи, обеспечить комплексный характер и глубокую проработку излагаемого материала, удачный подбор примеров практики.

Не претендуя на исчерпывающий характер исследования всех существующих проблем, связанных с участием прокурора в административном судопроизводстве, авторами предпринята попытка выявить и исследовать наиболее магистральные вопросы как с теоретической, так и с прикладной точек зрения. Насущная необходимость активного развития института участия прокурора в административном судопроизводстве, очевидно, потребует дальнейшей апробации обоснованных в монографии выводов и предложений, что будет способствовать решению стоящих перед прокуратурой задач, дальнейшему развитию теории прокурорской деятельности.

Глава 1
Теоретико-правовые и организационные основы статуса прокурора в административном судопроизводстве

1.1. Общая характеристика правового положения прокурора в административном судопроизводстве

Право на судебную защиту, являясь универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, выполняет восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод и реализуется в том числе посредством судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти.

Это основополагающее право, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ⁴, предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить восстановление в правах эффективным образом с помощью правосудия. Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом необходимые правовые механизмы устранения любых нарушений, особенно допущенных его органами и должностными лицами.

Соответствующие механизмы предусмотрены и положениями КАС РФ, принятие которого стало логичным результатом реализации постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-I «О Концепции судебной реформы в РСФСР», где предусматривалось создание административной юстиции – специального порядка обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, причем разрешение таких вопросов предполагалось специализированными судами (административными, ювенальными и др.).

Принятая в 1993 г. Конституция РФ закрепила, что судебная власть осуществляется в том числе посредством административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Это и предопределило необходимость наличия отдельного кодифицированного акта⁵, регламентирующего рассмотрение споров, возникающих из административных и иных публичных отношений, а до его разработки – включение соответствующих норм в принятые в 2002 г. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ).

Введенный в действие (с некоторыми исключениями)⁶ в сентябре 2015 г. КАС РФ урегулировал порядок осуществления процесса при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, а в последующем и мировыми судьями⁷ административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан, организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Это нашло отражение в ч. 1 ст. 1 КАС РФ, но не устранило конкуренцию процессов (административного, гражданского, арбитражного), поскольку не исключило необходимости законодательного определения правовой природы тех дел, которые подлежат рассмотрению только в порядке КАС РФ. К сожалению, законодатель не пошел по пути закрепления характерных признаков административных споров, или так называемых позитивных правовых конфликтов⁸, позволяющих цивилизованным способом разрешить несовпадение взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями.

Законодатель ограничился включением в предмет регулирования КАС РФ двух групп административных дел, для которых установлены особенности производства, – о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, а также об обязательном судебном контроле за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (табл. 1.1.1).

Таблица 1.1.1

Категории административных дел, для которых установлены особенности производства

Впрочем, приведенные в ч. 2 и 3 ст. 1 КАС РФ перечни соответствующих категорий дел не являются исчерпывающими и потому для установления пределов административного судопроизводства законодателем дополнительно в ч. 4 и 5 указанной статьи применен метод исключения:

– не подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства дела, которые отнесены к ведению Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, а также рассматриваемые Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке. Например, Московский городской суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети «Интернет» и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети «Интернет» (ч. 2 ст. 20 КАС РФ), а в порядке гражданского судопроизводства – дела, связанные с защитой авторских и (или) смежных прав (кроме прав на фотографические произведения и произведения, полученные способами, аналогичными фотографии, в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», и по которым им приняты в установленном порядке предварительные обеспечительные меры), а также разрешает вопрос о постоянном ограничении доступа к сайту в сети «Интернет», на котором неоднократно и неправомерно размещалась информация, содержащая объекты авторских и (или) смежных прав, или информация, необходимая для их получения с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (ч. 3 ст. 26 ГПК РФ);

– по общим правилам положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Признаки, позволяющие выявить наличие административного спора, установлены Пленумом Верховного Суда РФ уже при первом разъяснении вопросов судебного рассмотрения административных дел: к таким относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Исключением признаны ситуации, когда исполнение актов государственных органов и органов местного самоуправления привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (в этих случаях споры о признании таких актов недействительными (незаконными) подлежат рассмотрению в порядке, например ГПК РФ)⁹. Это уточнение не распространяется на требование о компенсации морального вреда, причиненного оспариваемым решением, действием (бездействием), которое может содержаться в административном исковом заявлении как дополнительное требование (ч. 1¹ ст. 124 КАС РФ¹⁰). Принятая законодателем формулировка позволяет сделать вывод о том, что не заявленное в административном иске требование о компенсации морального вреда в дальнейшем может быть рассмотрено только в порядке гражданского судопроизводства (в этом прослеживается аналогия с порядком рассмотрения гражданского иска в уголовном деле – ч. 2 ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации; далее – УПК РФ).

Такие критерии отграничения административных дел раскрывают специфику процессуальной формы судебной защиты прав граждан и организаций по публичным спорам, которая предопределена особенностями предмета рассмотрения – преимущественно вопросов права и правовых последствий, затрагивающих интересы лиц¹¹. Но даже этих критериев недостаточно для определения правильного вида судопроизводства по отдельным требованиям.

Отсутствие единообразного правоприменения на протяжении длительного времени было характерно, например, для признания прокурорами информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению (далее также – административные дела о признании информации запрещенной). С момента действия административного судопроизводства прокуроры при реализации своих полномочий столкнулись с проблемой правильного выбора надлежащей судебной процедуры – между КАС РФ и ГПК РФ, так как редакция п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ позволяла до 1 октября 2019 г. отказать в принятии заявления, не подлежащего рассмотрению и разрешению судом с нарушением судопроизводства¹² (в настоящее время ст. 16¹ КАС РФ предусмотрен переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства).

В Определении Судебной коллегии по административным делам¹³ Верховного Суда РФ от 20 апреля 2018 г. № 78-КГ17-101, включенном в Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за № 2 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июля 2018 г.), была сформирована позиция по делам этой категории, которая в дальнейшем законодательно оформлена в самостоятельной главе раздела IV КАС РФ – гл. 27¹, закрепившей особенности производства по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (особенности участия прокурора по таким административным делам раскрыты в § 3.1 настоящей монографии).

Отсутствие единых подходов в правоприменении в целом характерно для новых категорий дел, по которым практика нарабатывается в условиях пробельности законодательства.

За время действия КАС РФ принято уже более 40 федеральных законов для его корректировки: дополнен нормами, регламентирующими не только особенности производства по новым категориям административных дел (например, об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами¹⁴; о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения их жизни¹⁵; об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису¹⁶; о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, и о признании информационных материалов экстремистскими¹⁷; о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении¹⁸), но и новый вид производства (приказное)¹⁹, а также предусматривающими электронный документооборот²⁰ и возможность ведения судебного разбирательства посредством систем видеоконференц-связи и веб-конференции либо иных технических средств²¹, индексацию присужденных денежных сумм²².

Неоднократно положения КАС РФ подвергались оценке Конституционным Судом РФ²³ и совершенствовались благодаря его правовым позициям.

Такое динамичное совершенствование административного судопроизводства не могло не затронуть и процессуальный статус прокурора, определенный в ст. 39 КАС РФ (прокурор в этом кодифицированном акте упоминается 145 раз – в полтора раза чаще, чем в ГПК РФ). Например, уже в 2018 г. ч. 7 названной статьи дополнена указанием, позволившим прокурорам вступать в судебный процесс и давать заключение по административному делу в случаях, предусмотренных не только этим кодексом, но и другими федеральными законами. Одновременно прокурор включен в число лиц, правомочных подать административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях²⁴.

В целом активное применение прокурорами возможностей административного судопроизводства²⁵ можно объяснить тем, что соответствующая правоприменительная практика формировалась еще в период рассмотрения таких категорий споров по правилам ГПК РФ. Административным процессом восприняты без каких-либо существенных изменений не только особенности рассмотрения отдельных категорий дел (что является логичным, поскольку уже апробировано практикой), но и процессуальный статус прокурора определен почти так же, как и в гражданском процессе.

Под процессуальным статусом прокурора традиционно²⁶ понимается совокупность предусмотренных законом полномочий, направленных на достижение целей, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) и процессуальным законодательством. Такой статус обусловлен назначением и современным положением прокуратуры в Российской Федерации, определяется не только целями и задачами, но и, конечно, формами участия прокурора в судопроизводстве.

Из текстуального содержания ст. 39 КАС РФ следует, что прокурор реализует предоставленные ему процессуальные полномочия в двух формах²⁷ – инициируя обращением в суд административное дело (ч. 1) и вступая в судебный процесс для дачи заключения по административному делу (ч. 7). При этом участие прокурора в административном деле одновременно в двух формах не допускается в силу прямого запрета (на невозможность прокурора выступать в процессе одновременно в двух различных формах ранее уже указывал Конституционный Суд РФ, придя к выводу²⁸, что иное означало бы нарушение принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон).

Впрочем, имеются также суждения²⁹, что прокурор участвует в административном процессе в трех формах: а) обращается в суд с административным иском; б) вступает в процесс и дает заключение по делу; в) приносит представления на не вступившие и вступившие в законную силу судебные акты.

Разумеется, прокурор участвует в рассмотрении административных дел как в первой, так и в последующих инстанциях, а также по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (особенности такой работы прокурора раскрыты в гл. 4 монографии) как следствие продолжения реализации им процессуальных полномочий при инициативной или обязательной форме участия.

Вместе с тем с приведенной точкой зрения о трех формах участия прокурора в административных делах следует согласиться с учетом разъяснений Верховного Суда РФ согласно которым, прокурором может быть принесено кассационное представление в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом³⁰. Условием вступления прокурора в административный процесс в таких случаях служит нарушение прав тех лиц, которые не участвовали в рассмотрении дела, а необходимость принесения кассационного представления в защиту указанных лиц должна быть мотивирована применительно к требованиям ч. 1 ст. 39 КАС РФ – невозможностью гражданина самостоятельно обратиться в суд по уважительным причинам.

Из буквального толкования этих положений можно сделать вывод о наличии у прокурора права принесения кассационного представления в интересах конкретных лиц на судебный акт по административному делу, не инициированному прокурором и не отнесенному к делам, рассматриваемым с участием прокурора, т.е. такое процессуальное полномочие не ограничено рамками общепризнанных оснований его участия в административном судопроизводстве и может расцениваться как самостоятельная форма вступления в административное дело.

Однако следует обратить внимание на отсутствие аналогичных разъяснений применительно к судам апелляционной инстанции³¹, тогда как по гражданским делам прокурор наделен подобными полномочиями и в апелляционной³², и в кассационной³³ инстанциях, а такие различия должны быть резонно обоснованы.

На недопустимость создания предпосылок для отступления от принципа правового равенства указал Конституционный Суд РФ, отметив, что право лица на пересмотр несправедливого судебного акта не должно ставится в зависимость лишь от того, по правилам какого судопроизводства разрешено дело³⁴.

В связи с этим представляется целесообразным не только расширить полномочия прокурора по принесению как кассационных, так и апелляционных представлений на состоявшиеся судебные акты по любой категории административных дел в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены судебным актом (в случае обращения к нему таких лиц), но и отразить это полномочие в ст. 39 КАС РФ.

Реализация данного предложения будет способствовать повышению качества правосудия по административным делам. Надо отметить, что в обществе уже сформировался запрос на отстаивание прокуратурой интересов законности при пересмотре судебных актов – по имеющимся данным³⁵, только в 2022 г. прокурорами разрешено 1997 обращений по вопросам законности и обоснованности судебных постановлений по административным делам, из которых удовлетворено 60 (в 2021 г. – 1465 и 53 соответственно, а ранее отдельный учет этих показателей в статистической отчетности не предусматривался).

От формы участия прокурора в административном деле непосредственно зависит порядок его вступления в процесс, а также объем тех процессуальных прав и обязанностей, которые перечислены в ст. 45 КАС РФ, тогда как его процессуальный статус, на наш взгляд, должен оставаться неизменным.

Отнесение прокурора, как и других субъектов, к группе лиц, участвующих в деле (ст. 37 КАС РФ), обусловлено наличием юридической заинтересованности в исходе дела, которая имеет различный вид и степень интереса у таких субъектов. Между тем выделяют материально-правовую и процессуальную юридическую заинтересованность, а, соответственно, участвующие в деле лица обладают либо материальной и процессуальной заинтересованностью одновременно, либо только процессуальной. В свою очередь, процессуальный интерес порождает для участника тот процессуальный результат, наступления которого он ожидает, вступая в процесс – для истца процессуальный интерес состоит в ожидании судебного решения об удовлетворении заявленных требований, для ответчика – в ожидании решения об отказе в этом, для прокурора – в ожидании такого решения, которое является законным и обоснованным³⁶.

При этом процессуальная заинтересованность прокурора носит не личный, а исключительно государственно-правовой характер, поэтому Конституционный Суд РФ называет прокурора особым субъектом процессуальных правоотношений³⁷. Такая исключительность статуса прокурора определяется совокупностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры. Задачи прокурора, участвующего в административном деле, также проистекают из общих целей, закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Реализация прокурором предоставленных ему КАС РФ процессуальных прав и исполнение возложенных обязанностей должна способствовать решению поставленных в ст. 3 этого Кодекса задач, среди которых следующие: обеспечение доступности правосудия; защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений; мирное урегулирование споров.

В то же время эти общие задачи административного судопроизводства актуальны для прокурора при любой форме участия.

Диспозиция ст. 37 КАС РФ носит общий характер, поэтому применительно к лицам, участвующим в деле, их процессуальное положение конкретизировано отдельными нормами (определяют фактический объем их процессуальных прав и обязанностей, правильное распределение судом бремени доказывания и т.д.), например:

– для сторон (ст. 38 КАС РФ);

– для взыскателя и должника по административным делам о вынесении судебного приказа (ст. 123³ КАС РФ);

– для заинтересованных лиц (лица права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела) (ст. 47 КАС РФ);

– для органов, организаций и лиц, которые обращаются в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц либо привлекаемые к участию в судебном процессе для дачи заключения по административному делу (ст. 40 КАС РФ).

Анализ вышеприведенных статей показывает, что прокурор не может быть отнесен ни к одной из перечисленных групп процессуальных участников и это порождает дискуссии о его местоположении среди них. В юридической литературе нет единства по вопросу процессуального статуса прокурора. Некоторые ученые считают, что прокурор, обратившийся с административным иском в суд, является в процессе стороной особого рода, и обосновывают свое мнение тем, что административный иск всегда предполагает наличие административного истца и административного ответчика³⁸. Другим исследователям прокурор в административном судопроизводстве видится стороной только в процессуальном смысле (процессуальным истцом), поскольку он не имеет своего материального интереса при рассмотрении дела, материально-правовые последствия решения суда на него не распространяются³⁹. Полагаем, для полноты анализа следует иметь в виду и позиции, высказанные по вопросу определения статуса прокурора в гражданском процессе: