Современные правовые векторы развития климатической политики: опыт России и зарубежных стран

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

Авторский коллектив

Агафонов Вячеслав Борисович, доктор юридических наук, доцент, и. о. заведующего кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 3 § 3.4).

Андреева Любовь Васильевна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования (гл. 6 § 6.4).

Ведышева Наталья Олеговна, кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 5 § 5.1 совместно с Чхутиашвили Л. В., Ворониной Н. П., § 5.4 совместно с Чхутиашвили Л. В., Ворониной Н. П., § 5.5 совместно с Зиновьевой О. А.).

Воронина Наталья Павловна, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 5 § 5.1 совместно с Чхутиашвили Л. В., Ведышевой Н. О., § 5.4 совместно с Чхутиашвили Л. В., Ведышева Н. О.).

Городов Олег Александрович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета (гл. 8 § 8.1 совместно с Семенович К.С, § 8.2 совместно с Семенович К. С., п. 8.3.1 совместно с Семенович К. С.).

Губин Александр Михайлович, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой управления и экономики Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 6 § 6.2).

Дудко Игорь Геннадьевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 4 § 4.1, § 4.2, § 4.3).

Егорова Мария Александровна, доктор юридических наук, профессор, начальник управления международного сотрудничества, профессор кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), эксперт РАН (введение, гл. 1 § 1.1, § 1.2, § 1.3, гл. 2 § 2.1, § 2.2, § 2.3, гл. 7 § 7.1 совместно с Минбалеевым А. В., Пономаревой Д. В.).

Жаворонкова Наталья Григорьевна, доктор юридических наук, профессор, научный руководитель кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации (гл. 3 § 3.3 совместно с Шпаковским Ю. Г.).

Засемкова Олеся Федоровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 3 § 3.1, гл. 6 § 6.5, § 6.6).

Зиновьева Ольга Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 5 § 5.5 совместно с Ведышевой Н. О.).

Карпович Олег Геннадьевич, Проректор по научной работе Дипломатической Академии МИД России, доктор юридических наук, Заслуженный юрист РФ, доктор политических наук, профессор (гл. 9 § 9.1, § 9.2, § 9.4, § 9.5, § 9.6).

Кожевина Ольга Владимировна, доктор экономических наук, профессор кафедры менеджмента Московского государственного технического университета им. Н. Э. Баумана (национального исследовательского университета) (гл. 1 § 1.3, гл. 3 § 3.2, гл. 6 § 6.1, гл. 7 § 7.3).

Минбалеев Алексей Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), эксперт РАН (гл. 7 § 7.1 совместно с Егоровой М. А., Пономаревой Д. В.).

Некотенева Мария Владимировна, кандидат юридических наук, доцент Кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 9 § 9.3 совместно с Слепаком С. Ю., Пономаревой Д. В., Пожиловой Н. А.).

Пожилова Наталья Андреевна, научный сотрудник Национального исследовательского института мировой экономики и международных отношений имени Е. М. Примакова Российской академии наук (гл. 9 § 9.3 совместно с Слепаком С. Ю., Некотеневой М. В., Пономаревой Д. В.).

Пономарева Дарья Владимировна, кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой практической юриспруденции Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 7 § 7.1 совместно с Егоровой М. А., Минбалеевым А. В., § 7.2, гл. 9 § 9.3 совместно с Слепак С. Ю., Некотеневой М. В., Пожиловой Н. А.).

Семенович Кристина Сергеевна, кандидат юридических наук, директор центра энергетического права Санкт-Петербургского государственного университета (гл. 8 § 8.1 совместно с Городовым О. А., § 8.2 совместно с Городовым О. А., п. 8.3.1 совместно с Городовым О. А.).

Ситник Александр Александрович, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 6 § 6.3).

Слепак Виталий Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент Кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 9 § 9.3 совместно с Некотеневой М. В., Пономаревой Д. В., Пожиловой Н. А.).

Суховерхов Константин Константинович, программный координатор Российского совета по международным делам (РСМД) (гл. 10 § 10.4).

Чхутиашвили Лела Васильевна, доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры управления и экономики Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 5 § 5.1 совместно с Ворониной Н. П., Ведышевой Н. О., § 5.2, § 5.3, § 5.4 совместно с Ворониной Н. П., Ведышевой Н. О.).

Шахназаров Бениамин Александрович, доктор юридических наук, доцент кафедры международного частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 10 § 10.1, § 10.2, § 10.3).

Шпаковский Юрий Григорьевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (гл. 3 § 3.3 совместно с Жаворонковой Н. Г.).

Введение

Представляемая широкой научной аудитории монография посвящается наиболее актуальным теоретическим и практическим проблемам правового обеспечения климатической политики и развития законодательства в сфере изменения климата.

Соединение в одной монографии теоретических и практических проблем в сфере изменения климата представляет собой определенную новеллу и трудность в научном и педагогическом деле. В то же время такое издание востребовано студентами, магистрантами, аспирантами и преподавателями высшей школы, поскольку назрела необходимость аккумулирования академических знаний, постановки и определения значимых для современного общества фундаментальных правовых задач в области климатических изменений, выработки рекомендаций по их решению.

Динамичность изменений, проникающих во многие сферы общественной жизни, ставит новые и новые задачи перед международным профессиональным сообществом. Авторы монографии рассматривают в комплексе механизм правового регулирования климатической политики, где проблемами являются его специфика, многоаспектность, интегрированность с разными отраслями российского права, что обуславливает сложносоставной характер юридических средств регулирования общественных отношений, связанных с адаптацией к изменениям климата.

Актуальной выглядит проблема оценки и анализа влияния глобальных климатических проблем на трансформацию права в современном мире. Вопрос защиты окружающей среды глобален, он требует объединения усилий для нахождения оптимальных, взаимоприемлемых вариантов правового регулирования для сохранения нашей планеты.

Имея комплексный характер, охватывающий экологические, экономические, юридические и социальные аспекты устойчивого развития, данная проблема является междисциплинарной и подлежит рассмотрению всесторонне – под разным углом зрения научных исследователей. В предлагаемой монографии рассматриваются предпосылки становления климатического права как межотраслевого комплексного института, его источники и векторы развития.

В монографии отдельное внимание уделяется угрозам, связанным с глобальным изменением климата, вопросам экологической безопасности и реализации прав и свобод человека.

Поступательное движение в решении экологических проблем на глобальном уровне невозможно без заинтересованности и слаженной работы представителей каждого государства. Поэтому одним из вопросов, освещаемых в предлагаемом издании, стало международное сотрудничество посредством международной климатической дипломатии.

На сегодняшний день особенно важно поддерживать научно-исследовательское и образовательное сотрудничество в климатической политике государств, создавать рабочие группы и экспертные площадки для выявления возникающих экологических проблем и формирования сбалансированных комплексов мероприятий в целях предотвращения экологических кризисов, затрагивающих без преувеличения все человечество.

Не на все поставленные жизнью вопросы в сфере изменений климата получены надлежащие ответы, но подходы к их решению надо постоянно и планомерно реализовывать с учетом возможностей российского права и уровня современного развития теории и практики.

С наилучшими пожеланиями,

начальник Управления международного сотрудничества

Московского государственного юридического

университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),

доктор юридических наук, профессор

М.А. ЕГОРОВА

Introduction

The monograph presented to a wide scientific audience is devoted to the most topical theoretical and practical problems of legal support for climate change policy and development of legislation in the field of climate change.

Combining theoretical and practical problems in the field of climate change in one monograph is a certain novelty and difficulty in the scientific and pedagogical endeavor. At the same time, such a publication is in demand among undergraduate, graduate and postgraduate students and teachers of higher education, since there is an urgent need to accumulate academic knowledge, set and define the fundamental legal tasks in the field of climate change that are important for modern society, and to develop recommendations for their solution.

Changes penetrating many spheres of social life poses new challenges to the international professional community. The authors of the monograph consider from a comprehensive perspective legal regulation of climate policy, where the issues are its specificity, multidimensionality, integration with different branches of Russian law, which determines the complex nature of legal means of regulation of social relations connected with adaptation to climate change.

One of the most topical issues in the international community remains the environmental and climate change agenda. That is what the organizers have proposed for discussion as the theme of the Forum in 2022. In the legal regulation of ecology and environmental protection, the importance of cross-border cooperation and the use of the experience of legislators from different countries cannot be underestimated.

Now the problem of assessing and analyzing the impact of global climate problems on the transformation of law in the modern world became relevant. The issue of environmental protection is global; it requires joint efforts to find optimal, mutually acceptable variants of legal regulation to preserve our planet.

The issue is interdisciplinary and must be examined comprehensively from the various perspectives of academic researchers, as it encompasses environmental, economic, legal, and social aspects of sustainable development. This monograph discusses the preconditions for the formation of climate law as an inter-sectoral complex institution, its sources and vectors of development.

In the monograph separate attention is paid to the threats associated with global climate change, environmental security and the realization of human rights and freedoms.

Progressive movement in solving environmental problems on a global level is impossible without interest and coordinated work of representatives of each state. International cooperation through international climate diplomacy is therefore one of the issues addressed in this volume.

Today it is especially important to support research and educational cooperation in the climate policy of states, and to create working groups and expert platforms to identify emerging environmental problems and form balanced sets of measures to prevent environmental crises that affect, without exaggeration, all of humanity. Not all of the questions posed by life in the field of climate change are properly answered, but approaches to their solution must be systematically implemented, taking into account the capabilities of Russian law and the level of modern development of theory and practice.

Regards,

Head of the International Cooperation Department

of Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

Doctor of Law, Professor

M.A. EGOROVA

Глава 1
Основные тренды мировой климатической повестки и их влияние на российскую правовую систему

§ 1.1. Климатическая повестка дня в XXI в. как вызов праву. Влияние глобальных климатических проблем на трансформацию отраслей национального экологического права

Егорова М. А.

Проблема устойчивого развития, в условиях глобального изменения климата и ухудшения окружающей среды, одновременно вызов праву и перспектива совершенствования нормативной базы. В современном обществе формируется новое направление развития «зеленая» экономика, что требует объективно разработки механизма правового регулирования^[1].

Эколого-климатическая повестка включается в разработку и реализацию национальных стратегий «зеленой» экономики как в развитых, так и в развивающихся странах в большинстве регионов, включая Африку, Латинскую Америку, Азиатско-Тихоокеанский регион и Европу^[2]. После конференции ООН по окружающей среде (UN Conference on Environment and Development, UNCED) 1992 г. тема устойчивого развития стала центральной в глобальном масштабе и международном научном и практическом сообществе. Конференция в Рио-де-Жанейро призвала правительства стран разработать национальные стратегии устойчивого развития, включая политические меры. Несмотря на усилия многих национальных правительств по реализации таких стратегий, сохраняющиеся опасения по поводу глобального экономического роста и экологической стабильности во многих странах мира. Они усугубились пандемией коронавируса, затяжными глобальными энергетическими, продовольственными и финансовыми кризисами.

Ученые подчеркивают, что экономическая «коричневая» парадигма себя исчерпала, привела к экологическим ограничениям и потенциально способна изменить климат на планете, привести к последствиям планетарного масштаба. Много общего и причинно-следственной связи между терминами «зеленая экономика», «устойчивое развитие» и «искоренение нищеты», несмотря на их нетождественность.

Отечественные ученые-юристы все больше обращаются к изучению правовой регламентации реализации климатической повестки, нормативного регулирования «зеленой» экономики, в частности, Новиковой Е.В.^[3] актуализируется новая роль правового обеспечения и поддержки развития «зеленой» экономики для предотвращения эскалации экологических проблем и торможения темпов социально-экономического и энергетического развития^[4]. Клеандров М. И. рассматривает проблематику особенностей правового регулирования общественных отношений в сфере и «зеленой» экономики в экстремальных условиях пандемии COVID-19^[5]. Мульхин Д. Н. изучает вопросы перехода государственной политики к новой экономической модели, с постановкой новых задач для экологического законодательства^[6]. Гаврилов Л.А и Киселева Л. А. обосновывают, что переход к данной экономической модели в РФ невозможен без изменений в законодательстве^[7]. Абакумова О. А. и Любаненко А. В. рассматривают проблему определения границ нормативного регулирования «зеленой» экономики, устойчивого развития, установления баланса между необходимостью сохранения природы и экономической деятельностью^[8]. Мамин Р. Г., Мотосова Е. А., Жданкина А.В. акцентируют внимание на вопросах совершенствования нормативно-правовой базы экологической экономики Российской Федерации и проведении эколого-правовой коррекции законодательства в сфере экономического регулирования природопользования и охраны окружающей среды^[9]. Жаворонковой Н. Г. и Шпаковским Ю. Г. обозначена проблема исследования ускоренного внедрения цифровых технологий в сфере обеспечения экологической безопасности с использование всего правового и организационного арсенала управления^[10]. Дулатовой Н. В. изучены отдельные вопросы цифровизации и эколого-экономической безопасности с позиции правового регулирования^[11]. Титовой М. В. предложены некоторые меры совершенствования экологического законодательства в контексте обеспечения экологической безопасности^[12]. Тюльпановым Ф. М. рассматриваются проблемы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства^[13]. Актуальной проблемой является выявление влияния цифровых технологий на трансформацию системы государственного экологического управления, мониторинга и аудита, контроля и надзора, пресечения недобросовестной конкуренции в экологической сфере.

Следует отметить, что фундаментальных основ целостной концепции российского климатического и «зеленого» законодательства еще не сформировано. Если рассматривать с позиции только экологического законодательства, будут упущены значимые вопросы нормативного регулирования в области «зеленых» инвестиций и инноваций, «зеленых» производств, «зеленого» финансирования, государственных «зеленых» закупок и др. Такой переход означает необходимость выработки адекватных правовых принципов, методов регулирования, нового понятийного аппарата, а также концепции «зеленого» права как основы правового обеспечения «зеленой» экономики. Развитие «зеленой» экономики также согласуется с глобальной концепцией устойчивого развития, способствует экологизации экономики и стабильному росту отраслей, что актуализирует разработку современных направлений и инструментов правового регулирования «зеленой» экономики.

Устойчивое развитие не сводится только к экологическим правоотношениям. Исходя из концепции устойчивого развития^[14] – его составляющие триедины и содержат экологическую, экономическую и социальную компоненты. Правовое регулирование, если в комплексе рассматривать правоотношения в сфере устойчивого развития, охватывает эти три большие группы.

Заинтересованные стороны участвуют во внедрении климатической повестки, при этом активность бизнес-сообщества (включая компании с госучастием), институтов гражданского общества и экспертного сообщества носит в основном инициативный характер.

На государственном уровне, проблема устойчивого экологического развития была озвучена в декабре 2016 г. Путиным В. В. на заседании Госсовета^[15]. Президент РФ отметил важность поэтапного (эволюционного) перехода к не просто модели устойчивого развития, а именно устойчивого экологического развития, при этом период перехода включает 15–30 лет. Это важная и всеобъемлющая задача повышения эффективности национальной экономики России. Российская Федерация располагает колоссальными запасами пресной воды, лесных ресурсов, огромным биоразнообразием и выступает как экологический донор мира, обеспечивая ему почти 10 % биосферной устойчивости. Экологические задачи требуют приоритетного решения, в том числе в части совершенствования экологического законодательства и его гармонизации в новых условиях устойчивого развития России^[16].

Экологические приоритеты в Целях устойчивого развития (ЦУР) для России не случайно были выбраны темой Доклада о человеческом развитии в Российской Федерации 2017 г., подготовленного Аналитическим центром при правительстве РФ. В последние пять лет руководство страны уделяет особое внимание вопросам, существующим в экологической сфере, их взаимосвязи с устойчивым социально-экономическим развитием страны, а 2017 г. был провозглашен как «Год экологии»^[17].

Реализация законодательства в области обращения с отходами, создания правовых условий внедрения наилучших экологических доступных технологий (НДТ), мировых и национальных стандартов должна обеспечиваться совместными усилиями государственных органов федерального и регионального уровней, менеджмента компаний, заинтересованных сторон, в том числе институциональных субъектов (фонды, общественные организации и НКО, образовательные учреждения и экспертные советы и пр.).

В России вопросы нормативного правового обеспечения реализации климатической повестки и «зеленой» экономики необходимо решать через призму достижения целей Национального проекта «Экология» и его федеральных проектов^[18].

В целях Национального проекта «Экология» заявлены: эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию всех выявленных на 1 января 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов; кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшение не менее чем на 20 % совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в наиболее загрязненных городах; повышение качества питьевой воды для населения, в том числе для жителей населенных пунктов, не оборудованных современными системами централизованного водоснабжения; сохранение биологического разнообразия, в том числе посредством создания не менее 24 новых особо охраняемых природных территорий; обеспечения баланса выбытия и воспроизводства лесов в соотношении 100 % к 2024 г.

Задачи Национального проекта «Экология»:

1. Формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления.

2. Создание и эффективное функционирование во всех субъектов РФ системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок.

3. Создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности, и ликвидация наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда.

4. Реализация комплексных планов мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в крупных промышленных центрах, включая города Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Читу, с учетом сводных расчетов допустимого в этих городах негативного воздействия на окружающую среду. Национальный проект включает в 11 федеральных проектов. Работа ведется по пяти направлениям: отходы, вода, воздух, биоразнообразие, технологии. Срок реализации нацпроекта «Экология» – до 31 декабря 2024 г. Структура Национального проекта «Экология» представлена следующими федеральными проектами: «Чистая страна», «Комплексная система оказания помощи с твердыми коммунальными отходами», «Инфраструктура для оказания помощи с отходами I–II классов опасности», «Чистый воздух», «Чистая вода», «Оздоровление Волги», «Сохранение озера Байкал», «Сохранение естественных водных объектов», «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», «Сохранение лесов» и «Внедрение наилучших доступных технологий».

Следует отметить, что в России созданы предпосылки для дальнейшего совершенствования климатического законодательства, которые отражены в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2021 г.^[19], в которой отражена совокупность скоординированных мер организационного, политического, правового, социального, экономического, информационного характера, направленных на предотвращение внутренних и внешних угроз экологического характера.

Сохранение водных ресурсов России предусматривает совершенствование правовых механизмов использования акваторий водных объектов. Совершенствование нормативно правовой базы, в частности: разрешительной документации в сфере водных отношений, Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ^[20], регламентов мониторинга водных ресурсов.

В Указе Президента РФ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»^[21] указано на достижение цифровой зрелости ключевых отраслей экономики и социальной сферы. Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2021 г. разработан проект Стратегии цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования^[22]. В Стратегии определены приоритетными направлениями по достижению цифровой зрелости: 1) сферы управления природными ресурсами; 2) сферы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды; 3) сферы обращения с отходами; 4) управления, администрирования и контрольно-надзорной деятельности; 5) инфраструктурного обеспечения.

Достижение цифровой зрелости отрасли экологии невозможно без совершенствования правового регулирования и пересмотра институциональной и государственной системы управления, повышение прозрачности и эффективности учета природных объектов как объектов имущественных прав, охраны и обеспечения функционирования особо охраняемых территорий, выработки и реализации нормативно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности, повышения результативности надзорных процедур, создания единой информационной платформы недропользования. Это повысит качество государственного экологического мониторинга и реализации государственной политики в сфере экологии и климатических изменений.