Россия и мусульманский мир № 4 / 2013

КОНФЛИКТУ ЦИВИЛИЗАЦИЙ – НЕТ! ДИАЛОГУ И КУЛЬТУРНОМУ ОБМЕНУ

МЕЖДУ ЦИВИЛИЗАЦИЯМИ – ДА!

Современная Россия: идеология, политика, культура и религия

Внешняя политика Российской Федерации

Дмитрий Тренин, директор Московского Центра Карнеги

Российская внешняя политика за прошедшие 20 лет не допустила «обвала» позиций страны в мире и отказалась от опасного искушения попытаться взять реванш за распад СССР. Она обеспечила минимально приемлемый уровень отношений с большинством главных внешних контрагентов России и ее непосредственных соседей. Идеология «ушла» из российской внешней политики, а центральное место в ней заняли вопросы экономических отношений. Внешняя политика страны, оставаясь «государственной», стала в гораздо большей степени «национальной», чем во времена СССР: в ее поле зрения оказались интересы крупных российских компаний, отдельных категорий граждан и общества в целом.

В то же время прагматизм, которым гордится нынешняя российская внешняя политика, остается «голым». Он не укоренен в провозглашаемых, но реально не разделяемых элитой страны общественных ценностях. В результате вместо того, чтобы быть воплощением просвещенного национального эгоизма, внешняя политика РФ нередко выглядит примером узкогруппового оппортунизма. Национальный интерес слишком часто подменяется в ней конкретными интересами отдельных монополистов, которые считают, что то, что хорошо для них, хорошо и для России. Процесс принятия решений является непрозрачным. Это существенно ограничивает эффективность внешней политики РФ.

Подлинно национальный интерес требует максимально широкого привлечения внешних ресурсов для модернизации страны. Практически это означает установление и поддержание стабильно мирных и партнерских отношений со странами, где сосредоточены основные внешние ресурсы, технологии и опыт, которые могут быть задействованы в интересах российской модернизации. Это, главным образом, страны – члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также ряд других ведущих стран, входящих в группу БРИКС.

Чтобы получить полный доступ к этому потенциалу, необходимо найти приемлемый баланс между экономическими интересами, политическими реалиями и потребностями обеспечения национальной безопасности. Основными слагаемыми успеха могут стать экономическая интеграция со странами СНГ; постепенный, но решительный выход из «остаточной» конфронтации с США и демилитаризация отношений с ними; тесное экономическое и гуманитарное сближение с Европейским союзом (ЕС); всестороннее сбалансированное партнерство с Китаем; нормализация отношений с Японией.

Важнейшим принципом внешней политики РФ является стратегическая самостоятельность страны на международной арене. Разумеется, ни одна страна в современном мире, включая США и Китай, не является полностью независимой от других. Речь идет именно о самостоятельности в принятии решений. Россия не входит в союзы, возглавляемые другими странами, и пока что не участвует в политико-экономических объединениях, управляемых на наднациональном уровне. Полномочия Комиссии Таможенного союза (ТС) ограничены, и таковыми должны быть полномочия других экономических объединений с участием РФ, включая перспективу создания Евразийского союза (ЕАС). Именно стратегическая самостоятельность России является главным содержанием понятия «великая держава» в его современном прочтении применительно к РФ.

В геополитическом отношении РФ является не столько евразийской, сколько евро-тихоокеанской страной. Это определение подчеркивает европейские корни России, но одновременно и важнейший геополитический и геоэкономический факт наличия у нее широкого выхода в Тихий океан, соединяющий ее с Восточной Азией, Америкой и Австралией. В отличие от евро-азиатской / евразийской терминологии евро-тихоокеанское определение делает упор на культурное самоопределение страны и указывает на прямой выход РФ к наиболее динамичному региону мира. С точки зрения стимулов развития России, Тихий океан в XXI в. – то же, что Балтика в начале XVIII в.

Современная внешняя политика РФ в первую очередь направлена на свою страну и лишь затем – на человечество в целом. Ее главная задача – помочь преобразить Россию, и уже затем – и на этой основе – помочь сделать лучше окружающий мир. Вопросы миропорядка и мироуправления имеют значение для РФ в первую очередь применительно к конкретным интересам России, главный из которых на обозримую перспективу – преодоление отсталости страны.

Региональные направления внешней политики РФ

Интеграционное ядро СНГ. Интеграция с отдельными странами СНГ не является, строго говоря, средством преодоления отсталости России. Тем не менее благодаря интеграции создаются более благоприятные условия для решения этой задачи. Среди этих условий – формирование более емкого рынка товаров, услуг и рабочей силы. В рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Казахстана и Белоруссии применяются формы регулирования, в ряде случаев более соответствующие современным экономическим условиям, чем законодательство самой РФ.

Необходимо учитывать, однако, что интеграционные процессы между РФ и странами СНГ ни в коем случае не тождественны реставрации «Большой России». Партнеры России в СНГ твердо привержены сохранению и укреплению своей государственной независимости; их национальные интересы далеко не во всем совпадают с интересами РФ. Необходимо исключить любой нажим на Украину в вопросах присоединения к интеграционному процессу. В противном случае Украина, оказавшись не вполне добровольно «внутри», будет работать на дезинтеграцию. Нужно также избегать соблазна приема в интеграционное ядро стран – прежде всего среднеазиатских, – не соответствующих критериям членства. Разумеется, наличие интегрированных структур с участием России будет означать, что в перспективе взаимодействие Москвы и Брюсселя во все большей степени будет проходить по линии ТС / ЕЭП / ЕАС–ЕС, а не РФ–ЕС, как до сих пор.

России, если она хочет стать региональным лидером (что в принципе возможно и желательно), предстоит включить «мягкую силу», захотеть и научиться производить – хотя бы в региональном масштабе – «международные общественные блага». «Просвещенный эгоизм» не тождествен сугубому эгоизму, а умение только «брать» и неспособность или нежелание «давать» несовместимы с претензиями на лидерство. Региональное лидерство необходимо России для выстраивания эффективной интеграционной модели с непосредственными соседями и обеспечения безопасности. И то и другое являются сопутствующими условиями для решения главной задачи – модернизации.

Евро-Атлантика. Основным внешним ресурсом РФ для преодоления отсталости являются страны ОЭСР, и прежде всего государства, входящие в Европейский союз. Большинство из них входят в НАТО или состоят в двусторонних союзах с США. Стратегическое сближение с Европой при сохранении неустойчивых отношений с США нереально. Для того чтобы в полной мере использовать европейский модернизационный ресурс, требуется фундаментально изменить характер отношений с США. Соответствующую задачу можно сформулировать так: постепенная демилитаризация российско-американских (российско-натовских) отношений, формирование сообщества безопасности в Евро-Атлантике. Такое сообщество является непременным условием формирования общего экономического пространства ЕС и РФ / ЕАС.

Приоритетами политики РФ в отношении ЕС на следующий шестилетний президентский срок являются:

• Заключение нового Соглашения о партнерстве РФ–ЕС с дальнейшим постепенным переходом к формату отношений ТС / ЕЭП–ЕС.

• Создание зоны свободной торговли с ЕС, а в перспективе – общеевропейского экономического пространства.

• Создание совместных научно-производственных комплексов с европейскими компаниями; обмен активами.

• Дальнейшая либерализация визового режима со странами ЕС вплоть до его полной отмены.

• Активное приграничное сотрудничество (Архангельск, Калининград, Карелия, Мурманск, Новгород, Псков).

• Повышение роли Петербурга как европейской метрополии РФ, одного из центров Балтийского региона.

• Развитие инфраструктуры Архангельска как «столицы Русской Арктики», одного из центров международного сотрудничества в Арктике.

Главная задача политики РФ в отношении НАТО – формирование в Евро-Атлантике сообщества безопасности с участием РФ. На 2012–2018 гг. на этом направлении можно выделить следующие приоритеты:

• Трансформация российско-американских (и российско-западных в широком смысле слова) отношений в направлении стратегического сотрудничества. Достижение договоренности с США / НАТО по ПРО в Европе, учитывающей интересы безопасности РФ и создающей площадку для стратегического сотрудничества на основе укрепляющегося взаимного доверия (trust).

• Укрепление взаимной уверенности (confidence) посредством дальнейшего контроля над вооружениями. Достижение соглашений с США по нестратегическим системам вооружений.

• Использование отношений РФ–НАТО для модернизации системы внешней безопасности РФ и достижения совместимости при осуществлении коллективных операций.

• Дальнейшее продвижение процесса российско-польского исторического примирения.

• Развитие аналогичных процессов с прибалтийскими соседями РФ – Латвией, Литвой, Эстонией.

• Урегулирование приднестровского конфликта в рамках партнерства в области безопасности РФ–ЕС.

«Северный фасад» РФ – Арктика – геополитически является продолжением Евро-Атлантики. На этом направлении в 2012– 2018 гг. необходимо решить следующие задачи:

– закрепить ведущую роль арктических стран в решении вопросов, относящихся к Арктике в целом. Утвердить принцип и практику исключительно мирного решения спорных вопросов в регионе;

– достичь благоприятного для РФ международного решения по вопросу о континентальном шельфе в Арктике;

– развивать международное судоходство по Северному морскому пути, строить необходимую инфраструктуру на Крайнем Севере РФ.

Азия и Тихий океан. В начале XXI в. наиболее динамичным регионом мира стала Восточная Азия; центр мировой торговли переместился в Тихий океан. Туда же перемещается центр мировых стратегических взаимоотношений. Россия должна не только учитывать это изменение в мировой экономической географии, но и использовать его для собственного экономического развития и укрепления безопасности. Важнейшей проблемой целостности РФ, а также ее самоидентификации, положения и роли в мире является судьба Восточной России – Сибири и Тихоокеанского побережья. Эта проблема может быть решена путем двойной экономической интеграции – Восточной России в единое пространство РФ и самой РФ – в Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР). Огромное самостоятельное значение имеет при этом укрепление добрососедства и всестороннего взаимодействия с Китаем.

Главным приоритетом политики РФ в АТР является развитие восточных регионов РФ – Тихоокеанского побережья и Сибири. Речь идет о следующих направлениях:

– привлечение на Дальний Восток и в Сибирь инвестиций, технологий, специалистов и рабочей силы для создания современной транспортной инфраструктуры и современных производств. Развитие энергетики, добывающей промышленности и логистики как материальной базы российской политики в регионе;

– постепенное расширение «ниши» РФ в АТР: от энергоресурсов (нефть, газ, уголь, электроэнергия) и транзитных возможностей (Транссиб, Севморпуть, воздушные трассы над Сибирью) – к предоставлению космических (космодром в Приамурье), а в перспективе – и образовательных услуг;

– широкое экономическое сотрудничество на уровне регионов: не только с Северо-Востоком Китая, но также с Тайванем, Южной Кореей, с западными штатами США – от Аляски до Калифорнии, с западными провинциями Канады, территориями Австралии и Новой Зеландией;

– осуществление «двойной интеграции»: Востока России – в общее экономическое пространство страны и РФ – в АТР.

Чем больше будет у России партнеров в АТР, тем выше будет развеваться российский триколор на берегах Амура и Уссури, Берингова пролива и пролива Лаперуза. Важнейшим условием развития Востока России является надежное обеспечение безопасности страны на этом направлении. Для этой цели России необходимо укреплять политические отношения со всеми значимыми игроками, активно участвовать в многосторонней дипломатии в регионе, а также совершенствовать военный потенциал, в том числе на востоке страны. Нарастание противоречий между США и Китаем объективно заставляет Пекин – впервые за 60 лет – искать более тесных связей с Москвой, в том числе в военно-политической области. Китай хотел бы заручиться политической поддержкой Москвы в возможном противостоянии с Вашингтоном. С целью укрепления своего военно-технического потенциала Китай будет заинтересован в широком доступе к новейшим российским технологиям и разработкам в военной сфере, включая морские, воздушные, ядерные, космические вооружения, системы ПРО. Китай будет нуждаться в доступе к российским природным ресурсам, особенно энергетическим. В обмен КНР будет готова предоставлять России кредиты, инвестиции, приобретенные на Западе технологии, а также рабочую силу для освоения Сибири и Дальнего Востока; в Центральной Азии будет установлен китайско-российский кондоминиум. В рамках такого возможного китайско-российского альянса ведущая роль окажется, естественно, за Китаем, а Россия станет «ведомым игроком». Несмотря на то что подобный сценарий утраты Россией суверенитета и превращения в придаток Китая крайне опасен для России, его вероятность будет возрастать в случае обострения отношений России с Западом.

Центральная и Южная Азия. Не вся территория Центральной Азии составит интеграционное ядро СНГ. Тем не менее новые государства региона, расположенные относительно недалеко от границ РФ, обладающие разнообразными природными и трудовыми ресурсами и входившие долгое время в зону русского культурного влияния, представляют интерес как «интеграционный резерв» и одновременно буфер от нежелательных течений с Юга. Некоторые из них входят в ЕврАзЭС, и все, за исключением Туркмении, состоят в ОДКБ. Главная задача обеспечения безопасности на центральноазиатском направлении – решительно уменьшить поток наркотиков, идущий в Россию из Афганистана через территорию Центральной Азии. Важнейшей задачей РФ является содействие стабильности внутри самой Центральной Азии. Уже в скором времени дестабилизирующим фактором может стать уход сил США и НАТО из Афганистана и обострение в этой связи внутриафганского противостояния. В Афганистане Россия в сотрудничестве с соседними странами должна стремиться к надежному исключению отрицательного влияния афганских событий на ситуацию в регионе и тем более за его пределами. При этом внутреннее устройство Афганистана признается делом самих афганцев. Для противодействия этим вызовам и угрозам России необходимо трансформировать ОДКБ из военного союза в региональный союз безопасности для Центральной Азии. В то же время в интересах РФ – продолжать выстраивать Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС) в качестве механизма регионального взаимодействия с КНР в многостороннем формате, общеазиатской переговорной площадки и инструмента поддержания геополитической стабильности на азиатском континенте. В будущем международные аспекты афганского урегулирования могут стать предметом обсуждений и решений в рамках ШОС или созданных под его эгидой специальных форумов.

За пределами бывшего СССР основным стратегическим партнером РФ в Азии выступает Индия. Главная задача на индийском направлении – довести традиционно дружественные отношения до статуса реального стратегического партнерства. Для этого требуется прежде всего кардинальное расширение экономического сотрудничества путем повышения взаимной привлекательности двух стран для бизнеса друг друга.

Ближний и Средний Восток и Северная Африка. Высокий уровень внутристрановой и международной конфликтности, характерный для региона Ближнего и Среднего Востока и Северной Африки, несет очевидные риски для России. Есть опасность «перелива» нестабильности в мусульманские страны, непосредственно граничащие с Россией, а также в некоторые регионы самой РФ – прежде всего на Северный Кавказ. Есть не меньшая опасность политического втягивания России в конфликты вокруг отдельных стран – в частности Ирана, и, как следствие, – резкого обострения отношений с США и рядом других стран Запада и арабского мира. По вопросу отношения к «арабскому пробуждению» России следует уточнить свою позицию. Однозначно антиреволюционная риторика Москвы и ее отказ от контактов с новыми движениями в регионе и их лидерами не способствуют укреплению позиций РФ. Политика Москвы в ливийском и сирийском конфликтах показывает отсутствие у РФ стратегической линии. Это уже нанесло ущерб репутации Москвы в арабском мире и привело к нарастанию напряженности с США, странами ЕС и большинством международного сообщества. Такие последствия российских шагов затрудняют решение главной стратегической задачи российской внешней политики.

В то же время на этом направлении существуют и некоторые возможности. Ряд стран – прежде всего Турция, а также Иран – являются важными торговыми партнерами. Отношения с Турцией за последнее время существенно укрепились, отношения с Ираном остаются рабочими. Некоторые государства Персидского залива располагают известными материальными ресурсами, которые могут быть задействованы для модернизации отдельных регионов РФ. От действий «третьих стран» – например, Саудовской Аравии, – зависит ситуация на мировом рынке нефти. Наконец, Израиль является, учитывая состав его населения, уникальным партнером в области «многопрофильной» модернизации. Для обеспечения национальной безопасности и защиты национальных интересов России необходимо тесно сотрудничать с Турцией, особенно на кавказском направлении, а также в отношении Ирана и стран арабского мира. По иранской проблеме требуется конструктивное взаимодействие с другими постоянными членами СБ ООН, а также с Германией; на израильско-палестинском треке нужна активная работа с США, ЕС и ООН в рамках «Ближневосточного квартета». В то же время России необходимо поддерживать доверительные контакты со всеми значимыми игроками в регионе, включая государства, политические и религиозные движения и организации.

Глобальное амплуа России

России сто́ит определиться со своей международной «специализацией», т.е. определить области, где у нее имеются сравнительные преимущества перед другими государствами, и использовать эти преимущества для создания глобальных или региональных общественных благ. К таким областям могут быть отнесены: стратегическая стабильность и ядерная безопасность; энергетическая безопасность; международное право; международное посредничество. В области стратегической стабильности и ядерной безопасности роль РФ состоит в сохранении лидерства, наряду с США, в усилиях по уменьшению ядерной угрозы путем сокращения ядерных вооружений, подключения к этому процессу других ядерных держав; трансформации ядерного сдерживания в направлении кооперативных стратегических отношений между ведущими государствами; препятствования дальнейшему распространению ядерного оружия и предотвращения его применения; повышения уровня безопасности ядерного оружия и материалов; укрепления мер доверия между ядерными государствами; обеспечения гарантий безопасности «пороговых» государств при условии отказа их от производства ядерного оружия и обладания им и т.д. B области энергетической безопасности ведущая роль РФ состоит не только в разведке и разработке новых запасов энергосырья и обеспечении надежности поставок энергоносителей на мировой рынок, но в кардинальном повышении энергоэффективности российской экономики, повышении надежности АЭС и достижении устойчивого рыночного и политического равновесия между интересами основных участников энергорынков – производителей, потребителей и транзитеров энергетических ресурсов. Практическим выражением этих усилий может стать система энергетических партнерств между РФ и рядом ведущих игроков, в первую очередь ЕС и странами Северо-Восточной Азии. В области международного права РФ, не являясь заинтересованной стороной в огромном большинстве конфликтных ситуаций в мире, должна защищать принципы и нормы международного права. Защита этих норм и принципов, однако, не должна быть догматичной: международное право изменчиво. Кроме того, правозащитная деятельность не должна создавать самой РФ конфликтов и препятствий для решения ее собственных важнейших задач. Одной из серьезных проблем международной безопасности является конфликт между базовыми принципами международного права – прежде всего принципом национального суверенитета – и современными правовыми новациями, еще не получившими всеобщего признания. Практика так называемых гуманитарных интервенций нарушает сложившийся порядок, приводит не только к правовым, но и к политическим коллизиям.

Приверженность РФ традиционным принципам и готовность США и европейских стран прибегать к международному вмешательству для защиты прав человека приводит к постоянным столкновениям между РФ и странами Запада в рамках Совета Безопасности ООН. Эти столкновения могут стать более острыми и выйти за рамки дискуссий в СБ ООН в случае, если объектами предполагаемого или реального вмешательства станут страны ОДКБ. Достаточно поэтому, чтобы РФ четко высказывалась в пользу международного права и неукоснительно следовала его нормам и принципам в собственной международной практике, одновременно стремясь к конструктивному сотрудничеству с остальными членами международного сообщества. Невовлеченность – за редкими исключениями – в международные конфликты позволяет России выступать в роли честного посредника между конфликтующими сторонами. Речь идет в первую очередь о конфликтах на территории бывшего СССР, а также о ситуациях, сложившихся вокруг ядерных программ Ирана и КНДР. Кроме этого, российское участие востребовано на Ближнем Востоке, в Афганистане и ряде других мест. Успешное посредничество требует серьезных дипломатических усилий, но оно способствует повышению международного престижа и влияния страны. Глобальное амплуа России, к которому Москва должна стремиться, – это всемирный медиатор, своего рода мировой судья.

Наконец, у России есть возможность стать ведущей страной в международном освоении Арктики на современном этапе. Речь идет не только о конкретных логистических и энергетических проектах, но о формировании всеобъемлющей системы международного сотрудничества в Арктике – от взаимного гарантирования общей безопасности до обеспечения прав и интересов коренных жителей Арктики. Инициативная и конструктивная роль РФ может стать основой ее международного лидерства в высоких широтах.

«Повестка дня нового президентства. Московский Центр Карнеги», М., 2012 г., с. 9–16.