Государственные режимы

© Ю.А. Кудрявцев, 2012

© ООО «Юридический центр-Пресс», 2012

* * *

Все сочувствуют несчастьям своих друзей, и лишь немногие радуются их успехам

Оскар Уальд

Введение

Изучение любой научной проблемы следует начинать с обобщения и анализа существующей литературы. Категория «режим» чаще всего рассматривается в отраслевом контексте. В частности, отдельным аспектам правовых режимов, функционирующих в сфере гражданских правоотношений, посвящены работы Н. Н. Аверченко, В. Ю. Бузанова, Л. М. Барабанщиковой, А. П. Горелика, К. В. Дукашева, А. А. Джамбатова, С. К. Елькина, И. В. Ер шовой, Ю. П. Егорова, М. Н. Зубковой, З. М. Заменго фа, Г. Р. Игбаевой, И. Ю. Карлявина, А. Г. Кравчука, В. В. Кущенко, В. В. Крюкова, В. В. Качановой, А. Ю. Кинева, О. Н. Низамиевой, А. Е. Пилецкого, И. П. Пискова, Д. В. Петрова, В. А. Панова, А. А. Решетниковой, И. В. Строгановой, Т. Г. Степановой, А. В. Сме танина, Н. А. Седовой, А. Я. Сугак, В. В. Устюковой, А. В. Ще голевой и др.

Вопросы функционирования правовых режимов в конституционном праве, а также теоретико-правовые проблемы конституционализма рассматривают С. Н. Булашов, А. В. Елисеев, Р. А. Ромашов, Л. В. Сонина, М. М. Султыгов и др.

Правовые режимы в земельном праве исследуют В. И. Аносов, Д. С. Бугров, Н. А. Боровинская, Р. В. Блинников, Д. В. Жернаков, Т. В. Крамкова, Н. Б. Лагуткина, Н. Л. Лисина, Е. Н. Никитина, В. В. Попов, Д. О. Сиваков, А. С. Трифонов, Д. Ф. Фаткулина и др.

Значительный объем исследований посвящен режимам в международном праве. Так, различные стороны международно-правовых режимов анализируются в работах И. А. Анашкиной, В. Н. Архилюка, С. В. Бабурина, О. М. Балобанова, А. Н. Вылегжанина, В. В. Голицина, Р. Ф. Мамедова, Г. А. Осипова, Д. З. Пампулова, Ю. А. Пескова, В. Н. Трофимова, В. Ф. Царева и др.

Режимы исследуются также в отраслевых работах по уголовному (П. В. Космынина и др.), административному (А. Д. Благов, Д. С. Жданкин, Д. А. Корецкий, В. Д. Мельгунов, В. Б. Рушайло, Н. Б. Лагуткина, О. В. Хабибулина и др.), экологическому (А. П. Ка мышев, В. Е. Лизгаро) и иным отраслям права.

Политико-правовая сущность категории «режим» зачастую рассматривается в контексте теорий политических режимов и политических систем. Теоретико-правовые и политологические аспекты политических режимов исследуются, в частности, в работах А. П. Боровикова, К. С. Гаджиева, А. Л. Громыко, А. Н. Ди бирова, А. Т. Купчикова, С. Ю. Кашкина, С. А. Киреевой, В. И. Крас нова, А. И. Ковлера, Ю. А. Кудрявцева, Г. Ю. Курсковой, Ю. Г. Сум батяна, А. П. Цыганкова, А. А. Шадта, А. А. Шанина и др. Проблемам политического режима и демократии посвящены работы известных зарубежных ученых-юристов и политологов, среди которых Р. Арон, Г. Алмонд, Дж. Бюрдо, Р. Даль, М. Дюверже, Ж.-Л. Кермон, А. Лейпхарт, Г. Б. Поуэлл, Ф. Хайек и др.

При всем многообразии подобных работ серьезных теоретико-правовых монографических исследований государственных режимов до настоящего времени не проводилось. Проблемы становления и функционирования государственных режимов чаще всего рассматриваются в рамках учебного курса «Теория права и государства» в качестве характеристики одного из элементов формы государства, который одни авторы называют политическим, другие государственным режимом. Вместе с тем научно обоснованная теоретическая концепция государственного режима отсутствует.

Попытка сформировать подобную концепцию обусловлена не только теоретическим «пробелом» в науке, но и сугубо практическими потребностями. В частности, представляется актуальной задачей исследование теоретических моделей государственных режимов в сфере экономики и их практического воплощения в реальных государствах. Опыт последних лет показывает, что теоретико-правовые исследования государственных (экономических) режимов на сегодняшний день не проводились. Современную же теоретико-экономическую науку с определенной долей условности можно охарактеризовать как «рыночную экономическую теорию», имеющую объектом своего исследования механизмы действия сугубо рыночных законов, производственные отношения рыночного хозяйства и т. п. В рамках предлагаемого исследования рассматриваются особенности форм и методов государственной деятельности в сфере экономики в условиях демократических, тоталитарных, авторитарных государственных (политических) режимов, изучаются директивно-плановые, рыночные и переходные государственные (экономические) режимы, с учетом позитивных и негативных особенностей каждого из них.

Особого внимания заслуживает проблема государственных режимов территорий. Необходимость их теоретического анализа обусловлена современной реальностью. Кризис государственного суверенитета, неспособность государств обеспечить свою территориальную целостность и вместе с тем желание отдельных наций реализовать свое право на самоопределение, существование спорных территорий актуализируют подобные исследования. В данной монографии рассмотрены понятие, признаки и структура территории государства, сущность государственного суверенитета как необходимой основы функционирования государственной власти, государственные режимы территорий в национальном и в международном праве.

В работе также рассматриваются режимы, устанавливаемые государством в условиях чрезвычайных ситуаций. Введение подобных режимов на всей территории страны или ее части всегда подразумевает ограничения прав и свобод человека, полномочий отдельных государственных органов и должностных лиц, что, с одной стороны, является вполне обоснованными мерами, с другой – вызывает неоднозначную оценку правозащитных организаций как внутри страны, так и за ее пределами. В связи с этим особого внимания заслуживает проблема введения и функционирования государственного режима контртеррористической операции, деформирующего государственный (политический) режим страны.

Однако исследовать все теоретико-практические вопросы функционирования государственных режимов в рамках одной работы не представляется возможным. Автор надеется, что данный труд станет начальным этапом крупной научно-исследовательской работы, посвященной данной проблематике.

Глава 1. Государственный режим в общей теории государства и права

§ 1. Режим как категория юриспруденции

Категория «режим» употребляется в различных смыслах и контекстах. В переводе с французского она означает: 1) государственный строй, совокупность средств, методов, способов осуществления власти; 2) строго установленный распорядок жизни (труда, отдыха, питания, лечения, сна); 3) систему обязательных правил, требований, норм, принципов, установленных для какого-либо вида деятельности (например, судоходства, лесо– водо-, землепользования, охоты, рыболовства и т. д.); 4) определенное состояние, положение, статус кого-либо или чего-либо (отсюда выражение: режимное производство)^[1].

Несколько иначе определяет понятие «режим» В. Даль в «Толковом словаре живого великорусского языка»: «Режим (фр. Regime) – установленный образ, порядок жизни относительно распределения времени и т. д. Пищевой режим. Казарменный режим. Строгий режим. Способ управления, совокупность административных мероприятий. Старый режим. Новый режим. Полицейско-бюрократический режим»^[2].

В контексте заявленной проблемы определенный интерес представляет диссертационное исследование Э. Ф. Шамсумовой «Правовые режимы (теоретический аспект)», посвященное комплексному теоретико-правовому исследованию сущности правовых режимов, их функционированию в различных сферах общественных отношений. По мнению автора, «режим – это комплексное системообразующее установление порядка, отражающее совокупность реально существующих общественных отношений, складывающихся в процессе жизнедеятельности из взаимодействия саморегулирующихся и одновременно регулируемых подсистем, в определенный промежуток времени, на определенной территории, относительно определенного объекта»^[3]. Основным недостатком данного определения, на наш взгляд, является то, что режим рассматривается Э. Ф. Шамсумовой как длящийся процесс установления порядка, тогда как этимология данного термина позволяет говорить о режиме как об установившемся, сложившемся порядке отношений.

Таким образом, многозначность понятия «режим» свидетельствует о его междисциплинарности, о том, что оно используется в различных областях научного знания. В наибольшей же степени оно применяется в политико-правовых исследованиях, так как позволяет гораздо глубже и полнее раскрыть состояние современного общества, характер происходящих в нем перемен.

Категория «режим» является объектом исследований в зарубежной политико-правовой мысли. К примеру, немецкий юрист К. Левенштейн связывает это понятие с численностью партий, французский политолог К. Бюрдо – с существованием или отсутствием правительственной оппозиции. Французский исследователь Е. Хамауи рассматривает режим с точки зрения конституционных взаимоотношений органов государства. Американский политолог Д. Истон понимает режим как стиль правления и совокупность процедур и урегулирований, другой американский ученый К. Бекстер – как систему (форму) правления. По мнению аргентинского исследователя Н. Ботаны, режим – это функциональный процесс концентрации и перераспределения власти. Кроме того, существуют взгляды, связывающие это понятие со степенью централизации государственного аппарата, с наличием политических свобод, с практикой выборов, с совокупностью ролей, посредством которых осуществляются власть и управление^[4].

Термин «режим» используется в конституциях некоторых стран (Катара 1972 г., Таиланда 1978 г., Никарагуа 1987 г., Бразилии 1988 г.), но его смысловое значение не раскрывается, а лишь упоминается о правовом, демократическом и ином режиме в стране^[5]. В текущем законодательстве действуют множество законов и правовых норм (о партиях и общественных организациях, выборах, об осуществлении политических прав граждан, о методах деятельности государственных органов и др.), относящихся к тем или иным сторонам политического режима, создавая в своей совокупности особый конституционно-правовой институт^[6].

В целом «режим» как категорию юриспруденции следует рассматривать в трех основных аспектах: теоретико-правовом; теоретико-государственном и отраслевом. Режим как теоретико-правовая категория чаще всего исследуется в рамках теорий правового регулирования^[7] и режима законности^[8]. Режим как теоретико-государственная категория изучается в рамках теории формы государства при характеристике политического режима страны. В отраслевом аспекте, как правило, речь идет о правовых режимах, функционирующих в отдельных сферах общественных отношений, урегулированных нормами конституционного, уголовного, гражданского, административного, земельного, экологического и других отраслей права.

Режим как теоретико-правовая категория, как уже было сказано, чаще всего исследуется в рамках теории правового регулирования. Так, С. С. Алексеев, рассматривая механизм правового регулирования, предлагает используемые и применяемые в нем «комплексы юридических средств» называть правовыми (юридическими) режимами^[9]. Под правовым режимом он понимает «порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования»^[10].

Похожего взгляда придерживается О. С. Родионов, понимающий под правовым режимом «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов»^[11].

По схожему мнению Г. С. Брыскиной, правовой режим представляет собой «особый нормативный порядок регулирования положения (состояния) субъекта права посредством установленных и обеспеченных государством правовых средств, который выражается в специфике характера прав и обязанностей (целей, задач, функций), способов и гарантий их реализации, ответственности за нарушение режимных требований и основывается на действии общих принципов, приводящих их в единую упорядоченную систему»^[12].

А. В. Кузьмин рассматривает правовой режим в качестве «установленного законом особого порядка правового регулирования конкретных сфер общественных отношений, состоящего из совокупности юридических средств, обеспечивающего состояние упорядоченности общественных отношений посредством формирования высокой степени благоприятствования для правомерной реализации субъективных прав и законных интересов законопослушными субъектами»^[13].

На основе указанных определений можно выделить следующие признаки правового режима: 1) рассматривается как порядок правового регулирования; 2) использует специфические правовые средства; 3) имеет особую правовую направленность; 4) представляет собой систему взаимосвязанных элементов.

Однако подобные подходы к определению правового режима являются спорными, так как они не решают проблему унификации юридической терминологии, а приводят к еще большей неопределенности, поскольку категория «правовой режим» применяется также и в государствоведении, и в отраслевой юриспруденции, но с различной смысловой нагрузкой.

Нам представляется, что в рамках теоретического обоснования механизма правового регулирования целесообразнее оперировать категорией «режим правового регулирования», под которой следует понимать особый порядок воздействия права на определенную сферу общественных отношений, состоящий из взаимосвязанных этапов (стадий). Помимо режима правового регулирования, механизм как комплексная категория включает в себя методы правового регулирования, типы правового регулирования, субъекты и объекты правового регулирования.

Режим как теоретико-государственная категория, как правило, изучается в контексте теории формы государства. До недавнего времени традиционным элементом формы государства являлся политический режим. Сегодня в современной науке государствоведения ведется активная полемика относительно обоснованности использования данного термина, и приводится все больше аргументов в пользу термина «государственный режим». При этом следует признать, что, несмотря на дискуссии в науке, в рамках учебного курса теории государства и права учение о политическом режиме по-прежнему является наиболее распространенным.

Рассмотрим основные подходы и точки зрения к сущности политического режима. В юридической литературе существуют раз личные его определения: как совокупности характерных для определенного типа государства политических отношений, применяемых властями средств и методов, сложившихся отношений государственной власти и общества, господствующих форм идеологии, социальных и классовых взаимоотношений, состояния политической культуры; как характеристики властеотношений в политической, экономической и социально-культурной сферах и др.^[14]

Понятие политического режима является объектом длительной дискуссии в западной политико-правовой науке. Так, некоторые авторы под политическим режимом предлагают понимать «применение комплекса законодательных мер и политико-административных процедур, которые позволяют политическому классу поддерживать собственную сплоченность и сохранить власть»^[15].

Французские ученые связывают это понятие с концепциями национального и народного суверенитета^[16]. Национальному суверенитету, полагают они, присущ представительный режим (режим представительной демократии), народному – «прямой» режим (непосредственная демократия). Для характеристики развивающихся стран они употребляют термин «президентский режим», отождествляя в определенной степени последний с формой правления.

Из понятий национального и народного суверенитета исходит также А. Ориу при определении политического режима. Однако он дает более широкое толкование этой категории, тождественное, по существу, государственному строю.

Одним из наиболее распространенных подходов в современном зарубежном государствоведении является точка зрения, согласно которой категория «политический режим» отождествляется с формой правления или с формой государственного устройства (Дж. Бюрдо, К. Бекстер, М. Прело, С. Романо, М. Дюверже, А. Мерс, Л. Леви-Брюль и др.) «“Политический режим” есть система или форма правления», – пишет, например, К. Бекстер^[17]. М. Дюверже определяет политический режим как «структуру правления, тип человеческого общества, отличающий одну социальную общность от другой»^[18]. Он же рассматривает политический режим как понятие, определяющее характер, способ образования высших органов власти и управления, участие в этом процессе политических партий и «групп давления»^[19]. Следует признать, что подобные точки зрения, являясь исторически первыми, безусловно, имеют право на существование, но вместе с тем представляются ошибочными, не отвечающими современным научным реалиям.

Существуют и иные точки зрения. Например, некоторые авторы отождествляют политический режим с политической системой^[20]. Г. Лассуэлл воспринимает политический режим как способ упорядочения, легитимизации политической системы. Автор пишет: «Режим – форма правления, политического порядка, представляет собой образец политических форм… Режим функционирует для того, чтобы свести к минимуму элемент принуждения в политическом процессе»^[21].

Имеет право на существование подход, в соответствии с которым режим рассматривается как баланс во взаимоотношениях социального и политического.^[22] Иными словами, каждый режим основан на соответствующей системе социальных оснований. В этом отношении характерное определение политического режима дал упомянутый нами М. Дюверже: «…рамки, в которых происходит конфликт, состоит из специальных политических институтов, именуемых политическими режимами. Как и все институты, политический режим не зависит от случайности, он определяется множеством факторов, особенно социально-экономических»^[23].

По мнению Ж.-Л. Кермона, «политический режим – совокупность элементов идеологического, институционального и социологического порядка, способствующих формированию политической власти данной страны на определенный период»^[24]. По мнению Г. O’Доннела и Ф. Шмиттера, политический режим – это «совокупность структур явных или скрытых, которые определяют форму и каналы доступа к ведущим правительственным постам, а также характеристики деятелей, которые считаются для этих структур подходящими или неподходящими, используемые ими ресурсы и стратегия в целях получения желаемого назначения»^[25].

Таковы наиболее распространенные трактовки категории «политический режим» в западной политико-правовой мысли. Не менее разнообразными выглядят они и в отечественной юридической науке. В научный оборот советского государствоведения понятие политического режима было введено в 60-е годы XX столетия И. Д. Левиным^[26] и воспринято общей теорией государства и права в качестве одного из элементов формы государства или понятия, тесно с ним связанного. При этом автор подразумевал под понятием политического режима только метод диктатуры. В последующем другие ученые стали рассматривать политический режим как совокупность приемов и методов осуществления государственной власти или диктатуры правящего класса^[27].

Однако отечественные ученые не дают однозначного ответа на вопрос: что есть политический режим? Более того, эта проблема вплоть до настоящего времени является предметом дискуссии. Так, И. А. Денисов, А. Г. Лашин считают, что политический режим характеризует не форму, а сущность государства^[28]. Г. Н. Манов полагает, что политический режим является такой общей категорией, которая включает как свой составной элемент форму правления и форму государственного устройства^[29].

В советской юридической науке получил широкое распространение классовый формально-юридический подход (И. Л. Левин, Л. М. Энтин, И. С. Самощенко, Б. А. Стародубский и др.)^[30]. Ученые предлагают отказаться от традиционных категорий формы государства и развивают взгляды о более общих структурных понятиях, относящихся к организации власти господствующего в стране класса. И. С. Самощенко, например, считает необходимым исходить из понятия формы государственного строя^[31], Б. А. Стародубский – из понятия государственной формы диктатуры класса^[32].

С развитием в отечественной политологии теории политических систем появились иные точки зрения. Наиболее обоснованной представляется позиция В. Е. Чиркина, в соответствии с которой политический режим является функциональной характеристикой всей политической системы в целом^[33]. Конкретизируя эту мысль, В. И. Краснов отмечает, что «политический режим представляет порядок обеспечения эффективного функционирования политической системы общества и включает систему правовых и неправовых мер по созданию благоприятных условий для успешной деятельности общественно-политических институтов»^[34]. О. В. Тененбаум характеризует политический режим как конкретную форму политической системы^[35], при этом необоснованно смешивая понятие политического режима с формой государства, правления и государственного устройства^[36].

С дальнейшим развитием отечественной юридической науки термин «политический режим» стал наполняться иным содержанием. Например, А. Я. Сухарев, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских считают, что «политический режим… обозначает систему приемов, методов, форм, способов осуществления политической власти в обществе»^[37]. Несколько иное определение принадлежит А. Ю. Коркмазову и И. С. Марьевскому, которые под политическим режимом понимают систему методов осуществления демократических прав и свобод, отношение органов власти к правовым основам их деятельности^[38].

В ходе дальнейших исследований рядом ученых трактовка политического режима была значительно расширена. Это в первую очередь связано с тем, что в научный оборот был введен термин «государственный режим», характеризующий, по сути, функционирование государственного механизма в целом. Например, М. А. Могунова считает, что политический режим полностью включает в себя государственный режим, составляющий его основу, и дополнительно охватывает деятельность иных субъектов политической жизни общества^[39].

Интересную точку зрения на сущность рассматриваемой категории высказывает Я. Р. Джамбалаев, предлагающий рассматривать правовой режим как составную часть политического режима. В частности, он делает вывод о том, что «при всем многообразии подходов к определению правового режима основным моментом его характеристики является совокупность методов регулирования, как наиболее полно отражающая его содержание в качестве составной части политического режима»^[40]. Далее автор отмечает, что «специфическая особенность правового режима заключается, прежде всего, в том, что составляющая его система юридических средств регулирования используется преимущественно и главным образом государством и составляет прерогативу государственных органов». И, наконец, Я. Р. Джамбалаев делает вывод о том, что «правовой режим выступает не только органической частью политического режима, но также и государственного»^[41]. Данный подход не лишен недостатков. Во-первых, непонятно, как, по мнению автора, соотносятся между собой политический и государственный режим. Во-вторых, рассматривая правовой режим в качестве составной части политического режима, автор не называет его иные составные части. Таким образом, подход Я. Р. Джамбалаева требует существенной доработки и уточнения.

Подробный анализ всех существующих точек зрения о сущности политического режима выходит за рамки данной работы. Однако для современной теоретико-правовой науки и для настоящего исследования представляется актуальной задачей решение проблемы соотношения категорий «политический режим» и «политическая система». Многие обозначенные нами подходы не дают ответа на этот вопрос. Более того, оперирование в теории государства и права и в политологии схожими терминами создает ситуацию еще большей неопределенности.

Другой актуальной задачей, требующей решения в рамках данной работы, является проблема соотношения понятий политического и государственного режима. Необходимо также определиться с тем, какой из указанных категорий целесообразнее оперировать в теоретическом государствоведении при характеристике формы государства. Постараемся решить указанные задачи во втором параграфе данной главы.

Возвращаясь к вопросу о месте категории «режим» в теоретическом государствоведении, необходимо упомянуть о фундаментальной и в достаточной степени интересной с практической точки зрения работе С. Н. Бабурина «Мир империй. Территория государства и мировой порядок»^[42]. В ней известный политик и ученый подробно и полно рассматривает вопросы взаимосвязи территории и государства, территории и политического сознания, территориальных режимов и территориального разграничения. К числу базовых понятий, используемых автором в данной работе, является категория «правовой режим». Применительно к заявленной теме он пишет: «Главным показателем территории, позволяющим различать ее виды, был и остается существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления государственной власти)»^[43]. В книге автор оперирует такими категориями, как «правовой режим», «государственно-правовой режим», «режим территорий», «правовой режим территорий», «режим государственной территории».

Режим как отраслевая категория. В современной отраслевой юриспруденции подготовлено достаточное количество работ, посвященных правовым режимам. При этом, с научной и практической точек зрения, в целях упорядоченности правовой терминологии более точной представляется дефиниция «правовой режим объектов», о которой, в частности, упоминает С. С. Алексеев^[44]. На наш взгляд, правовой режим объектов как категория отраслевой юриспруденции может быть представлена как совокупность исходящих от государства правил поведения (правовых норм), воздействующих на данный объект, а также порядок функционирования данного объекта в рамках существующих правил. Таким образом, категорию «правовой режим объектов» следует отличать от дефиниции «режим правового регулирования». Если первая категория показывает порядок функционирования самого объекта, то вторая характеризует порядок воздействия права на тот или иной объект.

Итак, в отрасли конституционного права изучаются правовые режимы государственной границы, правовые режимы ограничения государственной власти^[45]. Особое внимание в конституционном праве уделено исследованию проблем конституционализма, рассматриваемого рядом ученых в качестве особого политико-правового режима^[46]. Значительно чаще категория «режим» встречается в научных работах по гражданско-правовой тематике. К примеру, различными авторами исследуются правовые режимы сложных вещей, фирменных наименований, имущества организаций потребительской кооперации, недвижимого имущества, объектов культурного наследия, имущества акционерного общества, государственного имущества в хозяйственном обороте, сделок, товарного знака, валютных операций, наследования, недвижимости, реализации и защиты частной собственности^[47] и т. д. В отрасли земельного права изучаются правовые режимы земельных участков (земель сельскохозяйственных производственных кооперативов, земель государственного лесного фонда и т. п.^[48]). Значительно реже режимы исследуются в административном праве. Вместе с тем в данной отрасли права ряд исследований заслуживают особого внимания. Например, следует выделить работы Д. С. Жданкина и В. Б. Рушайло, посвященные теоретическим аспектам административно-правовых режимов^[49].