Евгений Волынкин
Роль международных организаций в современной геополитике

Введение

Роль, которую играют международные организации в эпоху глобализации, становится все более важной. Широко распространено мнение, что международные организации играют важную роль в миротворчестве, экономической стабильности, здравоохранении и в различных других важнейших вопросах, имея карт-бланш действовать в интересах международного сообщества. Сегодня в мире насчитывается около трехсот межправительственных организаций, решающих значительное количество международных и межгосударственных задач. Однако одной из основных проблем, с которой сталкивается литература по международным отношениям, является отсутствие последовательного подхода к независимой власти международных организаций. Концепция "независимости" международной организации не была методично применена к углубленному изучению международных институтов с точки зрения их организационного поведения, разработки политики, принятия решений и их независимого поведения в глобальной политике. Внимание традиционно уделяется разновидностям теорий, которые пытаются объяснить, почему МО создаются, и больше фокусируются на общем их значении в международном сообществе как форумов межгосударственного сотрудничества, в то время как мало внимания уделяется тому, как ведут себя международные организации после их создания.

Как утверждают Барнетт и Финнемор, ученые в области международных отношений не

уделяли систематического внимания тому, как на самом деле ведут себя МО. Большинство наших теорий – это теории государств и поведения государств.

Следовательно, исследование использует конструктивистский теоретический подход для рассмотрения независимого и автономного поведения международных организаций по отношению к принимающим их государствам. Для того чтобы рассматривать МО как независимых объединений и оценить их власть в глобализированном мире, подчеркивается подход веберианской бюрократии. Как постулируют все те же Барнет и Финнемор, бюрократия – это отличительная социальная форма власти со своей внутренней логикой и поведенческими склонностям.

Бюрократическая структура дает МО неограниченные полномочия для формулирования правил, норм и определения новых интересов и международных целей. Утверждается, что бюрократическая структура и рационально-правовые полномочия МО придают им независимое поведение независимо от их первоначальных создателей, то есть государств, подчеркивая роль МО в формировании международной политики, силу информации, создание ценностей и норм, а также распространение норм.

Чтобы обосновать независимый авторитет МО, в исследовании рассматриваются примеры Всемирного банка, КПЧ ООН и МВФ. В начале работы рассматриваются различные направления организационной теории и изучаются ее последствия. В целом работа разделена на два раздела. Первая часть исследования посвящена экономическим подходам – реалистическому и неолиберальному институционалистскому, которые пытаются объяснить роль МО как решений, повышающих благосостояние, хотя обе теории расходятся во мнениях относительно роли МО в международном сообществе. Реалисты рассматривают МО через призму власти и безопасности, воспринимая МО как инструменты государства. В то время как либеральная институционалистская перспектива смотрит за пределы власти и безопасности и предоставляет огромное количество исследований о роли МО как путей мира и сотрудничества, но она не рассматривает автономию МО. Следовательно, оба подхода согласны с тем, что МО помогают государствам продвигать свои собственные интересы и остаются в значительной степени государство-центричными. Они не уделяют достаточного внимания организационному поведению и политическому поведению МО в момент их создания, а также их институциональным элементам, которые делают МО независимыми от принимающих государств. Вторая часть исследования развивает социально-конструктивистскую перспективу для устранения пробелов между неореалистической и либеральной литературой путем понимания МО как бюрократий. Понимание Вебера обеспечивает сильную критику того, как экономистские подходы относились к МО. Чтобы понять независимый авторитет МО, их следует рассматривать как бюрократии, а также выделить бюрократические характеристики, которые в значительной степени определяют их поведение. Будучи бюрократиями, МО используют свою "власть социального конструирования" для конструирования социальной реальности, что осуществляется посредством установления новых интересов, норм, социальной деятельности и определения значений. Бюрократическая природа утверждает автономную власть МО и устанавливает набор соответствующих характеристик, которые придают независимость институтам, что либерализм и реализм упускают из виду.

Часть первая

Существует две перспективы теоретизирования международных организаций. Одна из них – экономическая, основанная на предположениях инструментальной рациональности и заботе об эффективности; другая – социологическая, сосредоточенная на вопросах легитимности и власти.

Экономическая перспектива состоит из неореализма, неолиберализма и их дебатов о роли МО. Неореалисты и неолибералы в основном фокусируются только на двух инструментах власти – материальных стимулах и информации. Неореалисты и неолибералы воспринимают МО как структуры правил, интересов и процедур принятия решений, через которые действуют государства. Таким образом, они определяют роль МО как функции, которые стремятся существовать для решения проблем несовершенства рынка, неполной информации и для решений, улучшающих благосостояние их членов. Неолибералы и реалисты расходятся во мнениях о том, в какой степени ограничения анархии, заинтересованность в относительных, а не абсолютных выгодах и опасения обмана приведут к разрушению международных институциональных механизмов или снижению их эффективности, но оба согласны, неявно или явно, что МО помогают государствам продвигать свои интересы там, где им позволяют работать. Следовательно, оба подхода остаются государство-центричными. Реалисты в первую очередь фокусируются на власти и безопасности в анархической, само заинтересованной системе, определяя при этом автономию МО. По мнению реалистов, МО создаются государствами для обслуживания собственных интересов, следовательно, МО зависят от государств и не имеют права на самостоятельное принятие решений в международной политике. Из-за того, что реалисты уделяют основное внимание распределению власти, Совет Безопасности ООН часто берут в качестве яркого примера и предполагают, что МО – это не что иное, как "инструменты" государств для максимизации их относительной власти и повышения безопасности государства. Следовательно, для реалистов и неореалистов государства являются главными действующими лицами в международных отношениях. В этой концепции роль международных организаций во многом зависит от интересов могущественных государств. В некотором смысле, для реалистов роль международных организаций подчинена роли государственной власти и национальным интересам крупных держав.

Моргентау утверждал, что государства занимают центральное место в международной политике, и поэтому государства используют МО для реализации своих глобальных интересов. Он зашел так далеко, что заявил, что МО и использование судебных методов не могут разрешить споры, которые, скорее всего, приведут к войне между государствами.

Между тем, согласно Мирсхаймеру, международные институты обладают лишь незначительной властью, что делает их отражением распределения власти в международной системе. МО являются инструментами принимающих их государств и функционируют в интересах государств. Так, по мнению реалистов, хотя государства сотрудничают с другими государствами по международным вопросам, в анархической системе самопомощи государства в первую очередь ориентированы на максимизацию своих истинных интересов в международном сообществе. Так, реалисты приводят примеры неспособности ООН разрешить конфликты, например, Кашмир или арабо-израильский конфликт, которые показывают, как МО не смогли разрешить споры. Напротив, либералы придерживаются прагматичного подхода к функционированию МО и рассматривают МО как арены и форумы межгосударственного политического сотрудничества. Либералы принимают кантовскую версию международной системы и утверждают, что безопасность не является главным вопросом в международном сообществе. Либерализм предполагает, что государства не являются единственными важными участниками мировой политики, и что МО в сочетании с международными режимами, международными соглашениями направлены на достижение сотрудничества между странами.

Между тем, реалисты и либералы согласны с тем, что международная политика происходит в условиях анархии. Подразумевается отсутствие международного правительства, которое могло бы обеспечить соблюдение международных законов, а также осуществлять надзор за соблюдением государствами двусторонних и многосторонних соглашений. Это делает международное сотрудничество, в частности, труднореализуемым. Однако многостороннее сотрудничество не является невыполнимой задачей. МО способствуют международному сотрудничеству, стимулируя государства и устраняя ограничения, насколько это возможно.

Неолиберальные институционалисты стремятся дать определение МО, подчеркивая важность МО как форумов для посредничества в установлении мира и сотрудничества. Хотя неолиберальная институционалистская наука определяет огромную роль МО, она не предоставляет МО независимую автономию от принимающих их государств. Вместо этого неолибералы подчеркивают, что в международной системе есть нечто большее, чем военная мощь, и МО нацелены на решение более важных вопросов, таких как права человека.

Таким образом, и неореализм, и либеральный институционализм остаются государствоцентричными, поскольку в их основе лежит межправительственный принцип. То есть, МО действуют в общих интересах государств, что делает их зависимыми от принимающих государств в принятии решений. Хотя государствоцентричные подходы обеспечивают огромное количество исследований о функциях МО, они по-прежнему рассматривают МО как пустые оболочки. Для них они не имеют онтологической независимости. Согласно этим подходам, государства предоставляют деньги для поддержания устойчивости МО и благодаря этому доминируют в принятии решений в МО, что затрудняет представление о роли МО как о чем-то большем, чем инструменты принимающих государств. Уместно задать вопрос, почему МО ведут себя так, как они ведут себя. Поскольку реализм и либерализм, однако, не дают оснований для утверждения независимых функций полезности для МО.

Часть вторая

Конструктивисты же предлагают структуру, которая выходит за рамки экономики и рассматривает МО как "социальные факты", которые демонстрируют способность создавать свои собственные правила, нормы и интересы благодаря своей бюрократической структуре. Конструктивизм, во многом схожий с институциональным либерализмом, подчеркивает роль идеологических факторов в международной политике. Рагги утверждает, что идеологические факторы могут влиять на "мировоззрение и поведение" государств в культуре, стремлениях и убеждениях. Более того, по мнению конструктивистов, человеческое сознание может повлиять на ход международной политики, что приведет к сотрудничеству между странами. Аналогичным образом, Вендт утверждает, что социальные структуры, созданные путем обмена приобретенными знаниями, формируют международную систему. Влияние на систему может быть как положительным, так и отрицательным. Эти структуры также способны влиять на мир и безопасность в международной системе. Таким образом, государства ценят роль МО в международной системе и предпочитают сотрудничество. Следовательно, чтобы понять автономию МО, нам необходимо обратить внимание не только на интересы государств, но и на интересы МО.

По мнению Хафтеля, независимость института во многом определяет его авторитет и влияние – его способность формировать международную политику. Поэтому мы рассматриваем МО как бюрократии, управляемые собственной внутренней логикой и нормами, что позволяет им быть независимыми с собственным рационально-правовым авторитетом. Таким образом, бюрократическая природа МО позволяет им быть политическими существами, независимыми от принимающих государств и структур обществ, для обслуживания которых они были созданы, благодаря их рационально-правовому авторитету, нормативной привлекательности, контролю над информацией и экспертизе.

МВФ создает правила, которые обеспечивают решения по урегулированию экономического кризиса и дефицита платежного баланса. Также КПЧ ООН создает свой набор правил, определяющих, как предотвратить и решить кризис беженцев, что, в свою очередь, легитимирует вмешательство МО. Более того, правила могут устанавливать идентичность MO, например, правила миротворческой деятельности ООН.

Бюрократия по определению является авторитетом, а каждый авторитет – это социальная конструкция. Центральная роль правил позволяет МО иметь рационально-правовые полномочия и экспертные знания, что формализует основу их независимости. Будучи

бюрократиями, МО воплощают авторитет не только для формирования рационально-правовой власти. Все это позволяет МО действовать как автономным единицам принимающих государств, поскольку МО делают больше, чем просто выполняют международные соглашения между государствами. Существует четыре типа авторитета: рационально-правовой, делегированный, моральный и экспертный, которые в большей степени способствуют превращению МО в независимый орган.

Этот авторитет позволяет МО использовать дискурсивные и институциональные ресурсы, чтобы заставить других субъектов подчиниться им. Рационально-правовые полномочия и делегирование формируют краеугольный камень независимости МО от принимающих государств. Делегирование полномочий по созданию правил или разрешению споров было отнесено к основным элементам степени автономии институтов. Независимость МО и делегирование тесно взаимосвязаны, и МО, обладающие большими полномочиями по делегированию, имеют возможность формировать политику и определять повестку дня. Таким образом, полномочия бюрократий позволяют МО стать независимыми от государств, которые их создали. Как бюрократия, МО наделены властью, вытекающей из легитимности рационально-правовых полномочий, технических знаний и контроля над информацией. Эти факторы обеспечивают прочную теоретическую основу для восприятия МО как автономных игроков в более широкой социальной среде. Как утверждают Кеннет Эббот и Дункан

Синдал, они определяют "институциональную независимость" МО благодаря их бюрократической структуре, которая обладает легитимной властью и контролирует информацию и опыт.

Примеры того, как МО стали независимыми благодаря контролю над информацией и рациональностью, легко доступны. Например, миротворцы ООН подкупают свою власть, утверждая, что они являются независимыми, нейтральными субъектами, которые просто выполняют резолюции Совета Безопасности ООН. Миссия ООН по делам временной администрации в Косово (МООНК) является ярким примером МО как независимой власти, функционирующей как наднациональная бюрократия. МООНК была учреждена в 1999 году в соответствии с резолюцией 1244 Совета Безопасности ООН после косовского кризиса. Резолюция требовала вывода войск Союзной Республики Югославии из провинции Косово и создания временной гражданской администрации в Косово, чтобы предоставить региону значительную автономию. МООНК сыграла важную роль в управлении делами Косово, решая

внутренние вопросы, такие как образование и здравоохранение, тем самым превратив его в новый автономный государственный уровень. Таким образом, МООНК была представителем международной бюрократии, обладающей собственной независимой властью, как негосударственный участник.

Моральный авторитет бюрократии позволяет МО представлять себя как деполитизированных и беспристрастных участников. Экспертный авторитет делает МО независимыми благодаря их экспертным знаниям и контролю над информацией. Однако специализированные знания, полученные от бюрократии, дают МО независимость в вынесении суждений или решении проблем, а также в преобразовании информации в знание, то есть в конструировании информации и придании ей смысла. Таким образом, контроль над информацией и привлечение специалистов для выполнения задач является отличительной чертой бюрократий, поскольку это убеждает наделять МО специализированными знаниями. Например, Всемирный банк широко использует свои экспертные знания для установления своей власти, независимой от государств, которые их создали. Всемирный банк осуществляет власть над политикой развития благодаря своему экспертному персоналу и своим влиятельным исследовательским моделям и отчетам. Например, такие заключения Всемирного банка, как отчеты о пандемии ВИЧ/СПИДа, атипичной пневмонии и, само собой, COVID-19, помогают установить непоколебимый авторитет Всемирного банка, поскольку государства полагаются на них, чтобы лучше понять транснациональную динамику этих заболеваний, и обращаются к ним за советом для разработки соответствующей политики.

Банк в некотором смысле осуществляет делегированные полномочия от имени государств, благодаря своей профессиональной бюрократии. Аналогичным образом, МВФ черпает свой авторитет и автономию из своей профессиональной экспертизы. Экспертные знания МВФ значительно усиливают его власть. Используя специализированные знания и интеллектуальные технологии, МВФ наращивает свою мощь и свою растущую роль в развивающемся мире. МВФ создал свои программы технической помощи, предназначенные для разработки новых экономических моделей и позволяющие странам успешно внедрять рекомендации и усваивать знания. Таким образом, МВФ использует свои экспертные знания для регулирования экономики развивающихся стран и создания собственного независимого экспертного авторитета. Таким образом, экспертный авторитет МО позволяет им распространять нормы и создавать модели хорошего политического поведения. Например, КПЧ ООН помогает определить не только то, кто такой "беженец", но и то, какие действия следует предпринять. КПЧ ООН способствует повышению осведомленности государств о международном беженском праве. Благодаря этому КПЧ ООН не только закрепляет значение, но и распространяет нормы в международном сообществе. Таким образом, авторитет делает МО тем, чем они являются, и формирует их поведение. Авторитет обеспечивает бюрократии МО служить социальной цели как “социальным существам", поскольку именно ценности и причины служения устанавливают независимый авторитет МО. МО принимают авторитетные решения, которые имеют далеко идущее глобальное влияние. МО занимаются вопросами внутреннего управления и контролируют текущие дела государства, которые раньше были прерогативой государств. Например, Европейский центральный банк контролирует денежно-кредитную политику различных влиятельных государств. МО влияют на решение таких универсальных проблем, как глобальное потепление или ВИЧ/СПИД, а также на межгосударственные вопросы, такие как здравоохранение, финансовая политика и избирательные процессы. Таким образом, автономное поведение при формировании политики позволяет нам считать, что международные организации действительно действуют в значительной степени независимо. Наконец, спорным моментом является то, что МО могут действовать как автономные органы; однако они не являются полностью независимыми членами. Их бюрократический потенциал и распространение дают им слишком большое влияние. Однако оно подчиняется параметрам делегированного принятия решений крупными странами. Всемирный банк демонстрирует это, играя решающую роль в формировании международной повестки дня в области развития. Всемирный банк оказывает влияние на политику развития развивающихся стран. В некотором смысле это отражает конструктивный аргумент о том, что МО влияют на международную политику через установление новых норм. Тем не менее, МО останутся независимым фактором влияния на поведение государств. Однако их влияние будет постепенным по мере того, как государства и МО будут взаимно приспосабливаться.

Заключение

Исследование критически освещает предположения, сделанные на основе неолиберального институционализма и неореализма, основанные на экономическом подходе, и указывает на пробелы в отношении независимой роли МО. Обсуждение справедливо показывает, что хотя реалисты и либералы не согласны с тем, как другие воспринимают роль МО, но они оба согласны с межправительственным принципом. Поскольку эти подходы основаны на межправительственном принципе и не могут действовать самостоятельно, они больше сосредоточены на объяснении причин создания МО и целей, которые они преследуют в обеспечении сотрудничества государств. Однако они не задаются вопросом о том, как ведут себя МО после их создания. Таким образом, для решения этих неоднозначных вопросов в данном исследовании используется конструктивный подход, который глубоко укоренен в социологическом институциональном поведении и выходит за рамки материалистического подхода. Конструктивистский подход пытается ответить на этот вопрос, объясняя бюрократическую структуру МО, которая позволяет им действовать выше межправительственного принципа. Поэтому, хотя МО и поддерживаются государствами, они функционируют автономно. Бюрократическая структура позволяет МО формировать социальные нормы и ценности, а также разрабатывать собственные цели и проводить политику на основе своего опыта и знаний. Включенные примеры демонстрируют высокий уровень автономии международных организаций. Таким образом, международные организации могут инициировать политику, которая делает МО автономными.

На основании всего вышеизложенного, МО – это бюрократии, а бюрократии – это рациональные, технические, беспристрастные и социальные конструкции, которые создают основу независимой власти МО от принимающих государств. Бюрократическая природа создает основу для концептуализации поведения и независимости МО, которую упускают из виду неолибералы и неореалисты. После создания МО они используют свои полномочия для придания значений и распространения новых норм по всему миру для установления своей власти. Таким образом, закрепляя значения, устанавливая категории и распространяя нормы, МО используют свои полномочия для осуществления власти. Таким образом, МО становятся автономными независимыми организациями с далеко идущим глобальным влиянием.

Список литературы

Андреев, А., 2007 г. «В КАКОЙ СТЕПЕНИ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ ЯВЛЯЮТСЯ АВТОНОМНЫМИ АКТОРАМИ В МИРОВОЙ ПОЛИТИКЕ».

Барнетт, М. Н. и Финнемор, М., 1999 г. «Политика, власть и патологии Международной организации».

Мирсхаймер, Дж., 1994-1995 г. «Ложное обещание международных институтов. Международная безопасность».

Моргентау, Ханс Дж., 1948 г. «Борьба за власть и мир».

Рагги, Джон Г., 1998 г. «Что заставляет мир держаться вместе? Неоутилитаризм и вызов социального конструктивизма, Международные организации».

Синдал, Д. и Эббот, К. В., 1998 г. «Почему государства действуют через формальную Международную организацию». Журнал разрешения конфликтов.

Хафтель, Й. З. и Томпсон, А., 2006 г. «Независимость международной организации». Журнал "Конфликт".