000
ОтложитьЧитал
В-четвертых, во многих развивающихся странах большое число работников по-прежнему занято малопроизводительным трудом, зачастую в компаниях неформального сектора, доступ которых к новым технологиям невысок. Показатели неформальной занятости в последние два десятилетия остаются высокими, несмотря на улучшение нормативно-правовых условий для ведения бизнеса. Так, доля работников, занятых в неформальном секторе, достигает в некоторых странах с формирующейся рыночной экономикой 90 %. В целом в этих странах в неформальном секторе экономики занято примерно две трети рабочей силы. Показатели неформальной занятости остаются на удивление стабильными, несмотря на рост экономики и изменение характера труда. Так, например, в Перу, несмотря на все внимание, уделяемое этой проблеме, в течение последних 30 лет уровень неформальной занятости оставался постоянным, составляя примерно 75 %. В странах Африки к югу от Сахары показатель неформальной занятости в период с 2000 по 2016 год составлял в среднем примерно 75 % от общего количества работающих. В Южной Азии он повысился с в среднем 50 % в 2000-е годы до 60 % в 2010–2016 годах. Неформальная занятость и отсутствие социальной защиты работников остаются наиболее острыми проблемами в странах с формирующейся рыночной экономикой.
В-пятых, технологии и, в частности, социальные сети, влияют во многих странах на восприятие усиливающегося неравенства. Люди всегда стремились повышать качество своей жизни и участвовать в экономическом росте, свидетелями которого они являются. Возможность соприкоснуться благодаря социальным сетям и другим цифровым средствам связи с разными, зачастую принципиально различными стилями жизни и возможностями только усиливает это чувство. Там, где устремления сочетаются с возможностями, налицо благоприятные условия для устойчивого экономического роста в интересах всех слоев населения. Но в условиях неравенства возможностей или несоответствия существующих рабочих мест приобретенным навыкам следствием разочарования могут стать миграция или фрагментация общества. Кризисные ситуации с беженцами в Европе, бегущие от войны мигранты из Сирийской Арабской Республики и «арабская весна» – все это очевидные проявления такого восприятия. Вместе с тем это восприятие не подтверждается данными о неравенстве доходов в развивающихся странах. Уровень неравенства в большинстве стран с формирующейся рыночной экономикой за последнее десятилетие снизился или оставался неизменным. В период с 2007 по 2015 год в 37 из 41 такой страны уровень неравенства, измеряемый коэффициентом Джини, снизился или не претерпел изменений. Уровень неравенства вырос в четырех странах с формирующейся рыночной экономикой – Армении, Болгарии, Камеруне и Турции. В Российской Федерации в период с 2007 по 2015 год коэффициент Джини, измеряющий уровень неравенства, снизился с 42 до 38. С 2008 по 2015 год доля дохода самых состоятельных 10 % населения (определяемых по доходу до вычета налогов) снизилась с 52 до 46 %. За тот же период выросла доля занятости в небольших компаниях, в результате чего в них повысился и уровень заработной платы по сравнению с аналогичным показателем для более крупных компаний. Но тому факту, что уровень неравенства доходов, вопреки ощущениям, не растет, не приходится особенно радоваться, тем более, если учесть, что 2 млрд человек по всему миру заняты в неформальном секторе экономики, где столь многие лишены какой-либо защиты. В странах с низким уровнем дохода социальное страхование практически отсутствует, и даже в странах с уровнем дохода выше среднего им охвачены лишь 28 % беднейших жителей.
Что могут предпринять правительства? Анализ позволил выявить следующие возможные направления деятельности правительств:
• осуществлять инвестиции в человеческий капитал, прежде всего в обучение детей дошкольного возраста, чтобы сформировать у них в дополнение к основным когнитивные и социально-поведенческие навыки более высокого порядка;
• повышать эффективность социальной защиты. Решить эту проблему позволит установление гарантированного минимального уровня надежной социальной защиты и укрепление системы социального страхования, дополненное реформой нормативной базы рынка труда в некоторых странах с формирующейся рыночной экономикой;
• выделять бюджетные средства на государственное финансирование наращивания человеческого капитала и укрепления социальной защиты. Налоги на имущество в больших городах, акцизы на сахар и табак, налоги на выбросы углерода – это лишь некоторые возможности повышения государственных доходов. Еще одна такая возможность – искоренить схемы ухода от налогов, которые многие компании используют для повышения своей прибыли. Правительства могут оптимизировать свою налоговую политику и повысить качество налогового администрирования, чтобы повысить доходы, не прибегая к повышению ставок налогообложения. Наиболее значимые инвестиции, которые люди, компании и правительства могут осуществить в условиях изменения характера труда, – это инвестиции в наращивание человеческого капитала. Для экономического выживания необходим базовый уровень человеческого капитала, в том числе навыки грамотности и счета. Повышение роли новых технологий в жизни и предпринимательской деятельности означает, что любой труд (в том числе и низкоквалифицированный) требует когнитивных навыков более высокого порядка. Роль человеческого капитала повышается и за счет роста спроса на социально-поведенческие навыки. Работников тех профессий, в основе которых лежит межличностное общение, не так-то просто заменить машинами. Однако, чтобы преуспеть в такой работе, необходимо обладать прочными социально-поведенческими навыками, которые приобретаются человеком в раннем возрасте и совершенствуются на протяжении всей его жизни. Человеческий капитал важен, потому что в настоящее время способность к адаптации растет в цене. Решения этой проблемы существуют. Например, чтобы подготовиться к изменению характера труда, страны должны резко нарастить инвестиции в развитие детей дошкольного возраста. Это один из самых эффективных способов формирования ценных навыков, которые будут востребованы в будущем на рынках труда. Страны могут также наращивать человеческий капитал, добиваясь, чтобы обучение в школе было результативным. Существенная корректировка навыков в соответствии с запросами, предъявляемыми изменяющимся характером труда, может, по всей видимости, осуществляться и за рамками обязательного обучения и официальной занятости. Страны могут, например, более эффективно использовать высшее и среднее специальное образование и профессиональную переподготовку взрослых. Одной из причин, по которым правительства не инвестируют средства в человеческий капитал, является отсутствие политических стимулов. В открытом доступе редко можно увидеть данные, свидетельствующие о том, что системы здравоохранения и образования создают человеческий капитал. Этот дефицит данных препятствует поиску эффективных решений, ослабляет стремление к исправлению ситуации и подрывает способность граждан добиваться подотчетности властей. Проект Всемирного банка по развитию человеческого капитала, описание которого приводится в этом Докладе, разработан с целью восполнения недостатка политических стимулов и создания побудительных мотивов для инвестиций в человеческий капитал. Системы социальной помощи и социального страхования также нуждаются в адаптации в условиях изменения характера труда. Концепция поступательного обеспечения универсального охвата могла бы стать руководящим принципом для включения в систему социального страхования большего числа людей, особенно занятых в неформальном секторе экономики. После создания прочной системы социальной защиты гибкое регулирование трудовых отношений облегчает переход с одной работы на другую. Нынешний общественный договор нарушен в большинстве стран с формирующейся рыночной экономикой и представляется все более устаревающим в некоторых развитых странах. В новом общественном договоре необходимо предусмотреть инвестиции в человеческий капитал, которые давали бы людям больше возможностей найти более достойную работу. Это улучшит перспективы будущей занятости для сегодняшних новорожденных или школьников. Каким образом правительства могут привлечь дополнительные средства, необходимые для инвестиций в человеческий капитал и продвижения к социальной интеграции? Доля налоговых поступлений в бюджетах стран с низким уровнем дохода в два раза меньше, чем в странах с высоким уровнем дохода. Инвестиции в человеческий капитал, базовую социальную защиту (включая услуги общинных санитарных работников в некоторых развивающихся странах) и создание производственных возможностей для молодежи могут обойтись бюджету примерно в 6–8 % валового внутреннего продукта (ВВП). Это амбициозная цель. Вместе с тем повышение налоговых поступлений должно происходить одновременно с повышением эффективности предоставления общественных услуг. Если этого не произойдет, то повышение налоговых ставок будет только усиливать общественное недовольство. По всей вероятности, бóльшую часть необходимых бюджетных средств обеспечат совершенствование налогового администрирования и изменения в политике, касающиеся прежде всего налога на добавленную стоимость и расширения налоговой базы.
Страны Африки к югу от Сахары могли бы получать дополнительные доходы, эквивалентные в среднем 3–5 % своего ВВП, проведя реформы, направленные на повышение эффективности их нынешних систем налогообложения. Дополнительные доходы могут дать отмена налоговых льгот и переход на единую ставку налога на добавленную стоимость. В Коста-Рике и Уругвае такие доходы могут превысить 3 % ВВП. Для финансирования человеческого капитала могут использоваться также другие налоги и накопления. Саудовская Аравия ввела в 2017 году акцизы: 50 % на газированные напитки и 100 % на энергетические напитки, табак и табачные изделия. По некоторым оценкам, эффективная национальная политика тарификации выбросов углерода могла бы принести Исламской Республике Иран, Китаю, России и Саудовской Аравии доход в размере более 6 % их ВВП. Налогообложение недвижимости позволило бы странам со средним уровнем дохода получать дополнительно 3 %, а бедным странам – 1 % от их ВВП. Необходимо также вести борьбу с применяемыми компаниями и физическими лицами старыми как мир схемами минимизации налогов и уклонения от их уплаты. Четыре из каждых пяти компаний, входящих в список 500 крупнейших промышленных компаний журнала «Fortune», имеют по одной и более дочерних компаний в странах, где, как принято считать, существуют льготные режимы налогообложения для корпораций – часто такие страны называют «налоговыми гаванями». В результате, по некоторым оценкам, ежегодно правительства стран мира недополучают от 100 до 240 млрд долл. США в год, что эквивалентно 4–10 % от общемирового объема налоговых доходов, получаемых в результате налогообложения прибыли корпораций. Все более активный переход бизнеса в цифровой формат создает еще больше возможностей для уклонения от уплаты налогов. Получение дохода от активов новых видов, например, пользовательских данных, еще больше затрудняет понимание того, каким образом или где создается подлежащая налогообложению стоимость. В первой главе Доклада рассматривается вопрос о влиянии новых технологий на рабочие места. В некоторых отраслях роботы приходят на смену людям. В других роботы повышают производительность труда работников. А в третьей группе отраслей новые технологии создают рабочие места, поскольку формируют спрос на новые товары и услуги. Такие разнородные последствия внедрения новых технологий делают практически бесполезными экономические прогнозы утраты рабочих мест под воздействием новых технологий. Прогнозы представляют в гипертрофированном виде последствия распространения новых технологий и подстегивают страхи, особенно те, которые испытывают работники со средним уровнем квалификации, занятые рутинным трудом.
Вместе с тем новые технологии изменяют требования к навыкам. С 2001 года доля работающих по специальностям, в которых важную роль играют когнитивные и социально-поведенческие навыки, не связанные с рутинным трудом, выросла в странах с формирующейся рыночной экономикой с 19 до 23 %, а в развитых странах – с 33 до 41 %. Кроме того, в этих странах такие навыки и сочетания разных типов навыков начинают приносить больший доход. Однако появление новых отраслей или задач в противовес упадку традиционных отраслей и рутинных видов труда по мере удешевления технологий будет определяться темпами внедрения инноваций. Пока же на выбор компаний автоматизировать производство или уйти на другие рынки будет влиять то, останется ли стоимость труда в странах с формирующейся рыночной экономикой низкой в сравнении с капиталом.
В Главе 1 доклада сформулирована модель изменения характера труда. Одна из отличительных черт нынешней волны технического прогресса заключается в повышении проницаемости границ компаний и ускорении процесса формирования компаний-«суперзвезд». Такие компании оказывают благотворное воздействие на спрос на рабочую силу благодаря увеличению объемов производства и занятости. Они также выступают в качестве крупных интеграционных площадок для молодых инновационных компаний, что зачастую выгодно для небольших предприятий, поскольку дает им выход на более крупные рынки. Однако крупные компании, особенно работающие в цифровой экономике, являются и источником риска. Нормативное регулирование часто запаздывает с решением проблем, создаваемых предприятиями новых типов, работающими в цифровой экономике. Системы антимонопольного регулирования должны также адаптироваться к влиянию, которое эффект сети оказывает на конкуренцию. Во многих отношениях более не выполняют свои задачи и системы налогообложения.
В Главе 2 доклада анализируется, как технический прогресс влияет на характер компаний. На уровне экономики в целом наблюдается позитивная корреляция между состоянием человеческого капитала и общим уровнем внедрения передовых технологий. Компании с более высокой долей образованных сотрудников успешнее внедряют инновации. Люди с более весомым человеческим капиталом получают более существенные экономические выгоды от новых технологий. Напротив, там, где технологические прорывы происходят на фоне недостаточности человеческого капитала, существующий общественный порядок может быть подорван.
В Главе 3 доклада анализируется взаимосвязь между накоплением человеческого капитала и будущим мира труда и более подробно рассматривается вопрос о том, почему правительствам необходимо осуществлять инвестиции в человеческий капитал и почему они часто этого не делают. В Главе 3 также представлен новый проект Всемирного банка – Проект развития человеческого капитала. Чтобы повысить эффективность разработки и осуществления политики, требуется иметь больше информации и более точно измерять базовый человеческий капитал – даже там, где наблюдается полная готовность инвестировать в него. Проект состоит из трех компонентов:
– глобального стандарта для сопоставления – Индекса человеческого капитала;
– программы измерений и исследований для сбора информации, необходимой для принятия мер политики;
– программы поддержки страновых стратегий ускоренного привлечения инвестиций в человеческий капитал. Индекс позволяет измерить объем человеческого капитала, который родившийся в 2018 году ребенок может рассчитывать накопить к моменту окончания средней школы, с поправкой на риск, связанный с ненадлежащим качеством здравоохранения и образования в этом же году в стране, где он родился. Иными словами, Индекс измеряет производительность следующего поколения работников в сравнении с эталонным уровнем полного образования и полноценного здоровья. Так, например, во многих системах образования год обучения в школе обеспечивает получение лишь доли возможного объема знаний. В Главе 3 доклада представлены сопоставления по 157 странам мира.
Обновление и адаптация навыков – это непрерывный процесс, частично происходящий за пределами системы обязательного образования и официальной занятости. Но где именно? Отвечая на этот вопрос, авторы рассматривают в Главе 4 доклада три этапа, на которых люди приобретают конкретные навыки, востребованные изменяющимся характером труда, – раннее детство, высшее и среднее специальное образование и обучение взрослых вне рамок их профессиональной деятельности. Инвестиции в детей в раннем возрасте, в том числе в питание, охрану здоровья, защиту и образование, закладывают прочные основы для приобретения в будущем когнитивных и социально-поведенческих навыков более высокого порядка. Еще в дородовой период и вплоть до достижения ребенком 5-летнего возраста его мозг в наибольшей степени готов учиться на опыте. Те, кто приобрел такие навыки в раннем детстве, в дальнейшей жизни оказываются более устойчивыми к возможным потрясениям. Высшее и среднее специальное образование дает человеку еще одну возможность приобрести общие когнитивные навыки более высокого порядка, такие как навыки комплексного решения проблем, критическое мышление и развитые коммуникативные навыки: они играют важную роль в условиях изменения характера труда, но не могут быть получены только в школе. Что касается нынешнего контингента работников, особенно тех из них, кто не имеет возможности вернуться в школу или вуз, то переподготовка и повышение квалификации тех, кто не учится и не работает в официальном секторе, должны стать составной частью мер по противодействию дестабилизации рынка труда, вызванной внедрением новых технологий. Но лишь в редких случаях программы обучения взрослых правильно подходят к решению этой проблемы. Взрослые люди сталкиваются с рядом сложностей, которые снижают эффективность традиционных подходов к обучению. Здесь необходимы более точный анализ и оценка предназначенных для взрослых программ обучения наряду с повышением качества разработки и осуществления этих программ. В Главе 4 доклада эта проблема рассматривается более подробно. Трудовая деятельность является следующим после школы этапом приобретения человеческого капитала.
В Главе 5 доклада дается оценка того, насколько успешно страны формируют человеческий капитал в процессе трудовой деятельности. В развитых странах труд дает бóльшую отдачу, нежели в странах с формирующейся рыночной экономикой. В такой стране работнику с большей долей вероятности, нежели работнику в стране с развитой экономикой, придется заниматься ручным трудом, связанным в значительной степени с физическими нагрузками. Каждый последующий год работы по профессии, связанной с умственным трудом, повышает заработную плату на 3 %, тогда как для профессий, связанных с физическим трудом, этот показатель составляет 2 %. Трудовая деятельность предоставляет возможность постоянного приобретения новых навыков по окончании школы, однако в странах с формирующейся рыночной экономикой такие возможности довольно редки. Правительства могут повышать отдачу от трудовой деятельности, создавая в официальном секторе рабочие места для бедных. Для этого они могут обеспечивать благоприятные условия для ведения бизнеса, вкладывать средства в обучение взрослых людей навыкам предпринимательства и расширять доступ к технологиям. Для женщин отдача от трудовой деятельности оказывается значительно более низкой, чем для мужчин, – иными словами, в процессе работы женщины приобретают значительно меньше человеческого капитала, чем мужчины. Для преодоления этого разрыва правительства могут попытаться снять ограничения на виды трудовой деятельности, доступные для женщин, и упразднить нормы, ограничивающие права собственности для женщин. Работники в сельских районах сталкиваются с аналогичными проблемами, когда встает вопрос о накоплении человеческого капитала по окончании школы. В некоторой степени повысить отдачу от труда можно, перемещая рабочие места из деревень в города. Однако и в сельских районах есть возможность использования новых технологий для наращивания отдачи от трудовой деятельности путем повышения производительности сельского хозяйства. Неопределенность на рынках труда ставит на повестку дня вопрос о повышении эффективности социальной защиты. Этот вопрос рассматривается в главе 6 доклада. Традиционные меры социальной защиты, опирающиеся на модель постоянного оплачиваемого наемного труда, четкие определения работодателя и работника и фиксированный возраст выхода на пенсию постепенно устаревают. В развивающихся странах, где занятость в неформальном секторе является нормой, эта модель по-прежнему является недостижимым идеалом. Дополнением к мерам социальной помощи должно выступать страхование, которое не должно полностью определяться фактом работы по найму в официальном секторе. Цель такого подхода заключается в расширении охвата при приоритетном внимании к нуждам беднейших слоев населения. По мере повышения защищенности людей благодаря совершенствованию систем социальной защиты и страхования в необходимых случаях можно было бы придавать более сбалансированный характер регулированию рынка труда, чтобы упростить переход с одной работы на другую. Изменение характера труда в сочетании с возрастающими чаяниями людей ставит во главу угла задачу усиления социальной интеграции. Для этого центральным элементом общественного договора должно стать обеспечение равных возможностей.
В Главе 7 доклада рассматриваются возможные составные элементы общественного договора, к числу которых относятся инвестиции в человеческий капитал уже на самом раннем этапе жизни человека, налогообложение компаний, развитие систем социальной защиты и расширение возможностей для производительной занятости молодежи. Для обеспечения социальной интеграции правительствам некоторых стран с формирующейся рыночной экономикой потребуется изыскивать средства для повышения доходов. В главе 7 показано, каким образом правительства могут обеспечивать бюджетное финансирование, привлекая дополнительные средства как из уже существующих, так и из новых источников. К числу возможных источников финансирования относится введение налогов на добавленную стоимость, акцизов и налогов на выбросы углерода, уравнивание платформенных компаний по уровню налогообложения с прочими компаниями и пересмотр энергетических субсидий9.